WTO规则视域下的我国政府管制

    摘 要：入世为我国进一步深化改革开放提供了一个新的契机，WTO规则也为我国的政府管制法制和政策的重构提供了一个参照系。政府管制是指负有相关职责的政府机构，依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列管理和监督行为。政府管制的边界是实现个体利益和社会公共利益的平衡。WTO的非歧视原则、透明度原则、自由贸易原则和公平竞争原则既构成了WTO规则体系的基础，同时也是成员国政府实行经济管制的基本标准。我国现行的政府管制存在许多缺陷：政府管制的目标相互冲突；政府以利益主体身份介入管制，借管制牟取利益；政府管制的范围超出必要限度；政府管制权力的行使缺乏透明度和必要约束。我国加入世界贸易组织后，需要按照WTO规则的要求重构我国政府管制。本文认为政府管制本质上是一个宪政问题，重构我国政府管制应当确定以下三个原则：1．尊重市场机制的基础性地位是政府管制的前提；2．保护产权、维护市场秩序是政府管制的基本目标和主要内容；3．维护法治是规范政府管制的基本手段和保障。

    关键词：政府管制；ＷＴＯ；重构管制；

    2001年12月11日，我国正式成为世界贸易组织成员。入世对我国政府、企业以及广大消费者来说，其影响可谓广泛而深远。总体来讲，对企业而言，WTO的基本原则和规则正是一个市场化的企业所期待的游戏规则，也符合我国社会主义市场经济发展方向；对消费者而言，国际自由大市场的建立将为广大消费者提供更多的选择，符合消费者的根本利益。因而受入世冲击最大的是政府：政府应当如何履行入世承诺，以按照WTO规则的要求对经济进行宏观和微观管制？

    我国的市场经济脱胎于高度集中的计划经济。在计划经济时代，市场基本被取缔，国家的经济计划几乎控制着整个国民经济，政府的管制无处不在。事实证明，这种高强度的经济管制政策，必然窒息人们的创造力和生产者的积极性，进而阻碍整个国民经济的发展步伐。改革开放以来，我国的经济体制改革经历了一个由计划到市场的发展过程，这实际上是一个不断放松政府管制，还权于市场、还权于企业、还权于民的过程。

    如果说入世以前我国的经济发展是改革促进开放，入世后则可以说是开放推动改革，或者说是开放反逼改革。WTO的宗旨是建立一个自由贸易、公平竞争的国际大市场，而达到这一目标的主要手段是通过多边贸易谈判，实质性地削减关税和拆除其他贸易壁垒，达成互惠互利安排，消除国际贸易关系中的歧视待遇。易言之，就是要求成员国政府拆除妨碍国际“人流”、“物流”、“资金流”的“篱笆”，以促进国际贸易的增长。这种要求反映到成员国国内，就是要求政府废弃对国内市场的带有歧视性的保护性管制政策，在WTO所建立的基本原则下，让国内外商品和服务自由公平“决斗”。因此可以说，入世主要不是约束企业，而是规范政府。

    本文拟通过对政府管制基本理论和WTO对管制的基本要求的剖析，就入世后我国政府管制政策的定位和重构试作探析。

    1 政府管制：公共利益与个体利益的平衡

    1.1 政府管制的涵义

    政府管制（regulation，又译“规制”）虽然已为经济学界和经济法学界广泛使用，但关于其含义，学者间却颇有争议。目前尚没有一个能够被学者广泛接受的概念。日本经济法学者金泽良雄认为：“一般所谓‘规制’，在最狭义上，可以理解为是由于对一定行为规定了一定的秩序，而起到限制的作用，而在此，是广义地使用了‘国家的干预’这一用语。”[1]日本另有学者认为，政府规制制度是在企业开始新的事业以及在开业的过程中，在新增加设备、确定价格和使用费、决定生产数量或歇业的时候，政府根据法律的规定所进行的介入。[2]在联合国经济合作与发展组织（OECD）的文件中，“管制”被定义为一系列设定企业与市民准则的政府措施，具体包括法律、各级政府颁布的正式或非正式的规章与命令、经政府立法授权的非政府机构、自律组织颁布的规则。美国当代著名管制经济学家丹尼尔·F·史普博则将政府管制定义为“行政机构为直接或通过改变消费者和厂商供求决策而间接干预市场分配机制所颁布的法规或采取的特定行动”。[3]维斯卡西等经济学者认为，政府管制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制；政府的主要资源是强制力，政府管制就是以限制经济主体的决策为目的而运用这种强制力。[4]

    尽管学者对政府管制定义的表述各异，但我们不难归纳出政府管制的以下几个法律特点：

    第一，政府管制的实施主体主要是享有强制力的政府行政机关，这些行政机关依据法律或其他形式而享有管制权，成为管制者。

    第二，政府管制的对象主要是经济主体，特别是企业。这些经济主体因为进入依法需要管制的领域（如金融业、房地产业、电信业等）而成为被管制者。

    第三，政府管制的依据主要是法律、法规，尤其是各项行政规章制度。这些管制法规一般都规定了管制的主体、管制的范围、管制的方式和手段等。

    第四，政府管制权力的行使具有很大的自由裁量性。现实中的经济活动复杂多样，市场情况瞬息万变，法律法规难以一一具体规范无遗，因此常常采取原则性、灵活性的规范授权政府职能机关根据现实中的情况相机处理。例如，美国最初的蓝天法采用“价值判断（Merit Review）”规则：如果委员会认为证券发行人“不打算从事公平、诚实的经营”，或“不能给予公平的回报”，就可以拒绝该发行人的发行申请。这其实是赋予委员会无限的权力。[5]这种自由裁量权的正确、高效行使，极大地依赖于高素质的管制实施者和制衡的权力结构安排，这也是对政府管制需要保持高度警惕的原因所在。

    第五，政府管制的方式既有禁止性、限制性的消极管制，也包括通过优惠、鼓励、促进、保护等政策进行的积极管制。例如，我国禁止自然人与外商设立合资企业即属禁止性管制；《公司法》第23、78条对设立有限责任公司和股份有限公司最低注册资本额的规定，即属于限制当事人创办公司权利的消极管制；《外资企业法》第17条对外资企业的税收优惠政策，即属于鼓励外商投资的积极管制。消极管制和积极管制是相对而言的，换个角度看，对一方的积极（消极）管制实际上是对相对方的消极（积极）管制。

    概括而言，政府管制就是国家通过设定一定的规则，对社会经济生活进行的管理或干预。

    1.2 政府管制的边界是公共利益和个体利益的平衡

    在现代市场经济国家，作为政府管制对象的经济活动，涉及到生产、交换、分配、消费等经济循环的全过程，并包括与此有关的金融、运输等。经济学认为，如此大量的政府管制，其存在的理论基础是市场失灵而导致的经济秩序的盲目无序发展和社会不公平现象。西方在工业革命之后，奉行的是自由市场的制度原则，人们相信有一只“看不见的手”会正确地引导着经济运行，每个人追求自己的利益，最后达到全社会最优，即所谓的“帕累托最优”。后来人们发现，市场本身并非尽善尽美，存在着缺陷。这种缺陷主要表现为：（1）交易双方存在信息不对称问题，这将导致交易成本的提高（花费成本获取对等信息），在极端情况下会使某个市场逐渐消失（放弃交易）[6]；（2）外部性问题[7]，这会导致市场对资源的配置缺乏效率，会出现具有负的外部性的产品供给过多，而具有正的外部性的产品供给不足的问题；（3）市场垄断问题，垄断者按照他的收益最大化来定价，这个价格可能远远高于边际成本，导致“资源配置非效率”；[8]并且，垄断还可能导致“生产无效率”。上述市场缺陷使得个人追求自身利益最大化的行为无法达到帕累托最优，生产者可能损害消费者，或对交易的第三方甚至整个社会造成损害。这就给政府的管制提供了可能。政府往往通过管制措施对信息优势方、负外部性行为人、垄断者的市场行为进行规制和限制，对信息劣势方、正外部性行为人、消费者、中小企业等弱势群体的利益给予特别的保护，以图对市场失灵进行补救，恢复和维护自由、公平、有效的市场竞争秩序。

    与经济学者主要关注效率不同，法律学者更多地关注公平。法律旨在创设一种正义的社会秩序。法律的作用之一就是调整各种相互冲突的利益，无论是个人利益还是社会利益。[9]在自由市场经济发展初期，民法的所有权绝对、契约自由、过失责任三大原则构成了市场交易规则的基础，基本能够维护市场主体间的利益平衡，保护社会公共利益。但随着社会分工的细化、知识的分立、垄断的出现、行为外部性问题的凸显，自发市场存在严重的失灵现象，这不但会导致市场各主体之间的利益失衡，而且还会导致公共利益和个体利益之间的失衡，从而造成不公平、不公正的现象。例如，信息不对称、外部性和垄断不但会滋生欺诈、侵权、强迫交易等侵害交易相对人利益问题，更为严重的是，不正当竞争和垄断还会扰乱市场竞争秩序，进而损害整个社会公共利益。这使得原本平等的主体之间的利益平衡被打破了。对此，原有的民法三大原则以及利益填补的救济方法难以实现恢复和保障市场主体地位的平等和交易的公平，而是需要通过课以当事人双倍或多倍赔偿、行政处罚、刑事责任，甚至拆分垄断企业的方式，来维持市场主体之间的平等地位，保障公平竞争的市场秩序和社会公共利益——这就是表现为法律形式的管制和政府干预。经济法确认了政府管制制度，体现了法律的价值和功能，实际上是顺应了市场经济发展的客观要求，毕竟，“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已”。[10]

    由此可见，法律虽然确认企业等经济主体都享有契约自由和营业自由的权利，但当这种自由有可能侵害交易相对人利益进而损害社会公共利益时，就可能被列入管制范围，并对当事人的权利和义务进行重新配置，以维护个体间或个体与社会公共间的利益平衡，创造和维护公平、有效的市场竞争秩序，实现社会经济协调发展的要求。日本学者金泽良雄也认为，相对于民法而言，政府管制是在一定的公共政策目标下，从社会整体利益出发，对原有民法的平等关系或对建立这种关系的条件或前提（主要体现为公民的契约自由和营业自由），进行修改和矫正。政府对经济活动的管制，就是要打破自由市场条件下产生的关系，维持一种更加公平的经济关系。[11]简而言之，当个体行为不仅仅侵害交易相对人的利益，而是损害了整个社会公共利益时，就需要对该种行为进行管制。也就是说，政府管制的边界是确保个体利益和社会公共利益的平衡，既不能为了个体利益而损害社会公共利益，也不能容忍在社会公共利益的大旗下，不合理地剥夺个体利益。至于如何判断个体利益和社会公共利益的平衡点，主要是通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种利益冲突标准的一般性规则来实现，难以有一个精确的计算方法。从西方市场发达国家的经验看，当市场秩序混乱的时候，社会公共利益容易受到侵害，政府管制就严格，所谓“乱世出重典”，如美国各州的蓝天法、《1933年证券法》、《1934证券交易法》以及2002年的《萨班斯奥克斯利法案》（Ｓａｒｂａｎｅｓ－ＯｘｌｅｙＡＣＴ）。即是其例；而当市场秩序良好的时候，社会公共利益受到侵害的可能性就小，也就是放松管制的时候，实现“无为而治”，如美国1999年的《金融现代化法》。

    2 WTO对政府管制的要求

    WTO既是一个国际贸易组织，一个多边贸易谈判的场所，同时又代表着一套庞大的国际贸易协议、协定和规则体系。这些国际贸易协议、协定和规则体系涉及到国际货物贸易、国际服务贸易、国际知识产权、国际投资等国际贸易的各个方面，对WTO成员方乃至非成员方都产生了广泛的影响。国际贸易不仅仅是贸易商之间的经济交易往来，国际贸易的环境好坏还与各国的法律、政策环境以及政府行为有直接关系。因而，WTO的贸易规则体系对成员方政府提出了许多要求，以保证创造和维持一个公平、自由的国际贸易环境。

    WTO的规则集中反映在非歧视原则、透明度原则、自由贸易原则和公平竞争原则等四大基本原则上。[12]这四项基本原则映射到政府管制上，主要体现在以下几个方面：

    2.1 非歧视原则

    非歧视原则在国际政治和经济方面都扮演着重要角色。非歧视原则是以规则为基础的WTO多边贸易体制的核心和指导观念，WTO多边贸易体制保持稳定性的关键，是达成广泛一致、把该体制向新的部门和更广阔的领域扩展的基础。它把“普遍性”作为WTO多边贸易体制的核心目的，确保该体制成为使世界经济一体化的主要力量。非歧视原则包含最惠国待遇原则和国民待遇原则，1994年《关税与贸易总协定》（GATT）第1、3条、《服务贸易总协定》（GATS）第2、17条和《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）第3、4条等，都规定了这项基本原则。该原则的基本取向是：一方面保证获得低成本的供应，另一方面保证允许生产者在外国市场销售其产品，不会遇到有政策强加的、与其他供应商相比不利的条件。

    从政府管制的角度来讲，非歧视原则要求政府的管制措施普遍地适用于每一位市场参与者，平等地对待每一位市场主体，不得实行市场歧视，不得因企业的注册地或所有制不同而区别对待，歧视外地企业或非公有制企业。

    2.2 透明度原则

    透明度原则，是指WTO成员方应公布所制定和实施的贸易措施及其变化情况（如修改、增补或废除等），不公布的不得实施，同时还应将这些贸易措施及其变化情况通知世界贸易组织。成员方所参加的有关影响国际贸易政策的国际协议，也在公布和通知之列。透明度原则与最惠国待遇原则、国民待遇原则一起，构成WTO一鼎的三足。WTO透明度原则不仅是原则性规定，而且充分体现在WTO规则中，GATT第10条、GATS第3条和TRIPS第63条以及其他一些专门协议都规定了这项原则，涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资领域，并且因为WTO透明度原则具有一体遵循的法律约束力，所以它保障了各成员经济政策与经济管理行动的可预见性和稳定性，为实现WTO的既定目标——贸易自由化提供了坚实的基础。WTO对成员方的法律制度的公开、透明有着特别的要求，具体包括贸易措施的公布和贸易措施的通知两个方面。公布有关贸易的措施，其目的是为了促使成员方提供稳定的、可预见的贸易环境，其他成员方能够据以监督其履行WTO义务的情况，以保证WTO一系列协议能够得到充分、有效的实施。WTO认为，如果政府以尽可能公开的方式就国家的贸易政策问题作出决定，那么更广泛的国家利益就有可能得到维护，保护主义的压力就会变得更小。

    法律规则的公开性，是法治国家的一项基本理念。法律作为调整市场主体行为的社会规范，必须具备公开、透明的基本品质，这也是以形式正义维护实质正义的基本要求。透明度原则对政府的管制行为影响极大，它要求政府公布有关贸易的管制措施等信息，未公布的不得实施。这就避免了暗箱操作，保证每一个市场主体都能够对政府的法律和政策有一个稳定的预期，平等地获得市场机会。

    2.3 自由贸易原则

    WTO倡导并致力于推动贸易自由化，要求成员方尽可能地取消不必要的贸易障碍，开放市场，为货物和服务在国际间的流动提供便利。成员方应当以共同规则为基础，根据WTO的协议、协定，有规则地实行贸易自由化；以多边谈判为手段，通过参加多边贸易谈判，并根据在谈判中作出的承诺，逐步推进贸易自由化。在货物贸易方面体现为逐步消减关税和减少非关税壁垒，在服务贸易方面则更多地体现在不断增加开放的服务部门，减少对服务提供方式的限制。

    WTO推行自由贸易，目的就是要尽可能减少不必要的贸易管制措施，开放本国市场，促进国际贸易的发展，也就是放松市场准入。这要求政府取消不必要的行政许可，取缔行业垄断和地区封锁等割裂市场的行为，建设统一的大市场。

    2.4 公平竞争原则

    世界贸易组织是建立在市场经济基础上的多边贸易体制，而公平竞争是市场经济顺利运行的根本保障，因此WTO的各项协议和协定都体现了公平竞争原则，以在国际贸易中创造并维护公平、公正和自由竞争的市场环境。

    公平竞争原则除了要求企业等市场主体不得实施不正当竞争和违法垄断的行为外，还要求政府不得采取不公平的贸易管制措施对某些市场进行歧视性管制，来扶助或限制某些企业，并应当采取措施禁止和纠正企业等市场主体的不公平贸易行为和不正当竞争行为，公平执法。

    总而言之，WTO的四大原则体现了建立和维护一个平等、自由、公平、透明的国际大市场的基本要求，为成员国政府的市场管制行为提供了一个基本准则[13]，逾越了这些基本原则的管制措施将被认为对WTO义务的违反，有可能招致其他WTO成员国的报复。作为国际大市场组成部分的国内市场，排除了国家间利益的冲突问题，应当是一个比国际市场更加统一、开放、竞争、有序的市场，无疑应当遵循WTO所倡导的基本规则。特别是对于我国这样一个后发的市场经济国家，参照国际标准建立和培育国内市场，具有更加现实的意义。[14]

    3 我国现行政府管制的缺陷

    如前文所述，在西方，政府管制是作为解决市场失灵问题的方式和手段，目的是为了维护竞争。但在我国，由于特定的政治、经济、社会和历史条件的影响，政府管制完全不同于传统的经典管制理论。

    新中国成立后的很长一段时间，由于意识形态的影响，我国实行的是计划经济体制。在计划经济时代，政府对经济的管制不是为了解决市场失灵的问题，而是为了消灭市场。实际上，我们从来就没有一个市场经济充分发展的过程，新中国一成立，我们就全盘否定了市场，否定了市场配置资源的功能，取而代之的是一套统一而强有力的国家管制计划。20世纪70年代末，我国开始了以市场为取向的经济体制改革，并且在90年代初确立了社会主义市场经济体制的改革目标，并认可了市场在资源配置中的基础性地位。改革的推进虽然在很大程度和范围上承认和恢复了市场机制，但国家权力从市场上的引退却异常艰难，我们现存的大量政府管制仍然不是针对“市场失败”，而是计划经济的惯性和本能造成的，是政府角色的冲突和错位造成的，并由此产生出了许多问题，甚至出现管制最严而欺诈却最严重的“怪圈”。

    3.1 政府管制的目标相互冲突

    在计划经济时代，我们消灭了市场，政府集所有功能于一身，既是一般的市场、社会和国家管理者，同时又是企业所有者。也就是说，政府既是管制者，又是被管制者。作为管制者，应当寻求社会公共利益，作为所有者，则追求自身利益的最大化。在转轨时期，政府这种相互矛盾和相互对抗的功能之间的冲突就凸显出来。作为市场的管理者，面对生产者的垄断或不正当竞争等非法行为，政府本应当站在消费者的立场上说话。但市场上众多的生产者是国有企业，当国有企业发生亏损时，政府作为企业的所有者，不能坐视不管。因此，政府往往借助于作为社会和市场管理者的行政垄断权力来保护其作为市场生产者的所有权，这就出现了大量的、各种各样的管制，并极大地破坏了市场的竞争机制。这种角色的冲突，使得政府既不能成为一个好的市场管制者，也不能成为一个好的企业所有者。我国对证券市场的监管就存在监管目标冲突的问题，一方面，政府应当维护证券市场的公开、公平、公正，保护投资者的利益，另一方面，政府作为国有企业和国有上市公司的所有者，又要为其筹集资金，改组脱困，在这两者之间，政府难以避免地偏向于后者，因此导致股价被人为地抬高[15]，这种监管的后果直接导致目前证券市场在与国际接轨的改革中陷入困境。

    3.2 政府以利益主体身份介入管制，借管制牟取利益

    政府既然是人民的代理人，就应当以追求国家利益和社会公共利益为要务，不应有自己的私利，但在我国现行政府管制活动中，存在大量借管制牟利的现象。事实表明，许多管制的动机是出于公共利益的考虑，但管制的方式却为部门利益、地方利益、集团利益以及私人利益所左右。以征地制度为例，我国《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用（第2条第4款）。然而，有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”作出明确界定，大量营利性项目就这样通过种种手段获得政府批准，以“公共利益”的名义拿到批文，不经农村集体和农民同意，强制性征用农民的土地。而依照法律，征用土地给予的补偿却常常少得可怜。以几万元一亩的价格征来的土地，“几通一平”之后，几十万元一亩出手是常事。浦东开发区建设初期，每亩耕地的征地成本约为2万元，开发区管委会再投入6万～7万元/亩就可基本完成开发并进行批租，而实际批租的价格基本不低于每亩30万元。征地收益如此之高，使得一些城市大肆征地，尽量压低对农民的补偿，土地收益成为这些城市的“第二财政”。[16]政府（已退化为官僚集团的代表）在自身利益的驱动下，与房地产开发商“默契配合”，如此进行征地制度管理，焉能维护集体土地所有人的利益？又如何能实现公共利益？

    3.3 政府管制的范围超出必要限度

    计划经济时代，政府对整个国家和社会进行全面统制，通过一层层的计划来安排国家和社会的所有事务，这必然导致公权力对企业和私人经济生活的过多干预和管制。一方面，由于权力本身的无限膨胀特性，使得权力一旦介入后，就难以退出。另一方面，长期的管制会形成一种管制依赖，即：政府认为应该对企业和私人的经济生活进行管制，管制是政府的当然权力，当出现问题时，政府往往会认为是管制太少，从而进一步加强管制；企业和私人也认为应该接受政府的管制，接受管制是当然的义务，当出现问题时，企业和私人往往会求助于政府的管制，即管制制造管制。久而久之，公权力便长期、广泛停留在私权领域，积重难返。据国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室初步统计，国务院各部门共清理出审批项目4159项。这些审批项目中，有关经济管理和社会管理等事务各约占一半。其中，依据法律和行政法规设定的有1657项，占40.3％；依据党中央和国务院文件设定的有773项，占18.6％；依据部门规章设定的有874项，占21％；依据部门文件设定的有771项，占18.5％；依据部门内设司局等设定的有66项，占1.6％。审批项目在100项以下的有53个部门，在100到200项之间的有9个部门，在200项以上的有3个部门。[17]

    3.4 政府管制权力的行使缺乏透明度和必要约束

    我国目前还没有建立起一套透明的行政决策、执行、监督机制。对缺乏透明度的权力行使难以进行有效的监督。如果以法律武器对抗行政权力的滥用，则很可能出现“官司赢了，企业死了”的现象。在对管制权力难以监督的情况下，被管制者往往不是采取提高产品或服务质量的方式去努力建立自身的市场信誉，而是以较低的成本去俘获管制者，“租用”管制权以获取利益。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[18]各国的经验均表明，只要存在政府管制，腐败问题就会随之而来。管制越多腐败越严重，腐败问题越难解决。[19]

    4 入世后我国政府管制的重构

    政府管制制度和政策的错位、越位和缺位，牺牲的往往是市场弱势群体的利益，如证券市场中的股民利益、土地征用中的农民利益、国企改革中的工人利益，而且事后几乎无法获得补偿，这严重违背了社会公正原则，迫切需要改革和重构我国的政府管制制度。

    我国加入世界贸易组织后，在享受权利的同时，也要恪守世界贸易组织的基本规则和各项协定、协议，切实履行对外承诺，承担相应的义务。同时，入世意味着开放国内市场，意味着激烈的国际竞争。这种国际义务和国际竞争的压力无疑将会有力地推动我国市场经济以及作为市场管理者的政府向更加规范的方向发展。WTO规则无疑称为重构我国的政府管制制度的客观参照系。在经济全球化下，国与国之间的竞争，主要是制度的竞争，哪一个国家的政府能够提供更好的投资环境，更清晰的法律制度，就能更好地生存和发展。[20]在经济全球化下，各国政府管制产品同样具有竞争性，全球化的最大含义就是使得每一个国家的政府成为全球市场中的一个“企业”，面临竞争的考验。

    要重构我国政府管制，应当排除计划经济历史因素的干扰，进行“归零”思考。从本质上讲，政府管制问题是一个宪政问题，即如何确定个人自由和权利的适当范围（私权）与政府权力（公权）为更大的社会公共利益而采取行动的适当范围之间的界限。这条界限不是固定不变的，而是随者市场发展的现状而不断调整的，但应当遵循以下三个原则：

    第一，尊重市场机制的基础性地位是政府管制的前提。

    绝大多数经济学家们确信，在大多数情况下，市场提供了维持经济效率的最好方法，即保证商品以最小的成本生产出来，并且生产出来的商品也正是消费者所需要的。现代经济对市场的信赖可以追溯到1776年亚当·斯密的杰作《国富论》。著名经济学家斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）在评述亚当·斯密的“看不见的手”和市场的核心作用时写道：“虽然斯密以后，经济学经历了漫长的发展过程，但他的基本观点经过两个多世纪仍然具有很大的吸引力。在实践中，虽然肯定存在例外的情况，但是，在一个又一个国家中，给予个人较大的自由确实导致了生产的巨大增长，而这种增长虽然不一定使每一个人，但也几乎使每一个人受到益处。对市场体系生产能力的这种总的信赖，在很大程度上可以看作是亚当·斯密的遗训。”[21]可见，虽然大多数人相信市场具有缺陷，政府必须发挥作用，但市场在资源配置中的核心地位却是经济学家们的共识。党的十六大也提出，要“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”。

    之所以要认可市场的基础性地位，是因为政府不可能比市场做得更好，政府常常是低效率或无效率的，政府也存在失灵问题。其原因在于：第一，政府不具备作出正确决策所必需的全部信息，与自然人一样存在有限理性问题。政府不是无所不知的，恰恰相反，政府常常是无知的，政府与被管制的对象之间存在严重的信息不对称。例如，基础电信行业属于垄断行业，其价格应当实行政府定价或政府指导价，假设按成本加成来定价，但电信运营商报给政府的成本往往高于实际成本，甚至相差好几十倍，政府也难以获得电信成本的准确信息，从而政府就不可能采取有利于社会、有利于资源配置的管制措施。第二，政府并不总是国家和社会利益的维护者，存在国家俘获和腐败问题。我们相信政府能管好市场，是假定政府是全民的政府，是大公无私的。但实际上，政府是由有自己独立利益的政府官员组成，真正充当管制者的人并不都有积极性按照社会福利的最大化、按照资源最优配置的规则来行动。这就是所谓的代理成本问题，政府官员（代理人）的选择并不能完全符合人民（被代理人）的初衷。经济学上有一个理论叫“管制俘虏理论（Capture Theory）”，负责管制的政府官员被被管制者“俘虏”后，不是站在公众的立场上而是站在被管制者的立场上说话。此外，腐败问题仍然一直是权力的伴生物。因此，尽管市场不能完美地运行这一事实说明有政府发挥作用的可能，但这并不一定意味着政府干预一定会改善运行结果。也就是说，市场失灵的存在并不必然意味着政府就应该做某些事，而是必须证明，政府的行为确实能对事态有所改善。[22]德国著名宪法学者Hans Peter也认为，实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务，但是这种国家追求、实现公共利益的行为，必须在社会的个人凭自己的努力都无法获得利益，也因此使公益无法获得时，方得为之，故是一种次要的补助性质的辅助行为。[23]

    WTO的目标就是要求各国承诺削减关税和减少非关税壁垒，拆除市场“篱笆”，建立一个自由的国际贸易市场，其基本理念也是对市场机制的尊重和信任。因此，我们必须摆正市场和政府两者在配置社会资源上的地位，确立市场的基础性核心地位和政府的辅助性次要地位，将管制的范围严格限定在补充市场的不足和失灵方面。我国在加入WTO工作报告书中明确承诺，中国将通过修改和制定法律、法规、规章或其他措施，全面履行WTO协议的义务；如这些法律、法规、规章或其他措施未及时到位，有关政府机关仍应当信守WTO协议的义务。[24]这种国际义务的承担，无疑将有助于推动我国政府管制制度的重新定位。

    第二，保护产权、维护市场秩序是政府管制的基本目标和主要内容。

    人民是国家的主人，政府是人民的政府，政府官员是公民的代理人。政府的职责不是作为人们追求利益、幸福的监护者，而是要保障人们都有一个可以独立追求自己利益和幸福的自由活动空间。因此，政府不应当为自己利益去获取财产，拥有和管理企业，而是要保护公民的财产权，为企业创造良好的市场环境，使企业能够自由、公平地发展。简而言之，政府不应当拥有自己的独立的经济利益，不应当与民争利。而现实中，我们的政府没有做或者说没有做好自己该做的事情，即提供产权保护和良好的市场秩序，而是去做自己本来不该做的事情，比如大量开办和管理企业、制定产品价格、分配资源等。政府的这种错位、越位和缺位导致了权力的交易和市场秩序的混乱。为了让政府正真执行保护产权职能，必须实现真正的政企分开。但是，国有企业由于与政府的天然纽带关系，不可能实现完全分离。目前国企建立现代企业制度的改革，实际上只是形式上引进了公司制度，而公司法人治理理念却难以引进。因此，最好的方式就是有步骤地将国有企业股份化，然后通过出售股份的方式将国有资本退出竞争领域。

    要建立良好的市场秩序，就要维护自由、公平、有效的市场竞争秩序。维护市场秩序的核心问题不是告诉（“批准”或“审批”）人们做什么，而是防止一些人通过欺骗（不讲信用或提供虚假信息）等不正当的手段做损害他人权益、损害公众利益的事，如违约、贪污、盗窃公私财产、侵犯知识产权、生产假冒伪劣特别是危害人身健康的产品，以及制造污染等等。另外，政府通过征税、设定关税、提供补贴以及在私人市场上以其他方式进行干预，可以极大地影响各个不同企业的盈利能力，如果这种经济管制措施不是普遍实施，则会导致不公平竞争。因此，WTO要求成员方政府遵守非歧视原则和公平竞争原则，平等对待外国参与者以及外国产品和服务，不得采取不公平贸易行为。党的十六大也提出，要“创造各类市场主体平等使用生产要素的环境”，要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。具体而言，就要求政府尽快进行产权制度改革，对国有经济进行战略性重组、减少政府对企业活动的微观管理，而把主要的精力、财力转移到加强产权保护和规范、整顿、维护市场秩序方面来，健全现代市场经济的社会信用体系，取消对国有企业的不合理保护，打破行业垄断和地区封锁，防止地方保护主义，禁止不正当竞争行为，促进商品和生产要素在全国市场自由流动。同时应尽快加强与这些问题有关的立法、执法和司法以及监管机构的建设，缩小经济管理部门的权力与规模。

    第三，维护法治是规范政府管制的基本手段和保障。

    保护产权、维护市场秩序和规范政府管制的根本方法是发展和维护法治。法治的基本要求之一是法律的透明度。有了透明度才能给社会公众稳定的预期。美国法官布兰迪斯的名言——“阳光是最好的防腐剂，街灯是最好的警察”——形象地说明了公开或透明度对市场的重要性。现实中，我国还存在许多违背这一原则的情况,如政策不透明，官方信息不公开，造成民间不了解情况，人们无法作出准确的长期预期，从而导致人们大量的短期行为和机会主义行为，市场的信誉机制就难以建立。没有了信誉，市场就失去了自我维持运转的力量和机制。这种人为原因造成的市场失灵又会创造出更多的管制需求，管制的引入和加强又会进一步消灭市场，从而形成恶性循环。因此，要规范市场，建立市场信誉制度，必须维护法治。维护法治就要求明确政府管制的范围，使之规范化、制度化、透明化；尤其要限缩行政机关特别是国务院部委和地方政府的行政立法权，不得擅自通过规章限制公民和企业的权利，[25]以维护法律的公平、公正、透明和可预测。加入WTO，并不是所有的规定都必须与它接轨，但规则一定要公开、透明，对于与WTO规则相冲突的贸易管制措施应当予以废除或修订，对于WTO规则允许的贸易管制措施则应当规范化、制度化、透明化。

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