解读转型背景下的五大电信监管悬念

    几年来，我国电信监管机构在电信监管方面进行了许多有益的探索。随着IP、NGN等技术的发展及市场竞争形势的变化，我国电信监管遇到了不少问题，同时业界对于电信监管一些基本问题的认识也存在一些分歧。又到一年年底，恰逢明年为“十一五规划”第一年，笔者试对电信监管存在的几大悬念进行分析，希望引起讨论，共同推动我国电信产业的蓬勃发展。

　　悬念一：电信监管机构应该代表谁的利益？

　　用经济学语言来说，监管机构的目标函数是什么。显然，监管机构不能仅代表电信运营企业的利益，但是否如监管机构所言，代表消费者的利益呢？电信消费者主要指拥有固定或移动电话终端的公众。以2005年上半年为例，我国电话用户总数突破7亿户，固定电话用户和移动电话用均超过3亿户。由于拥有移动电话的一般拥有固定电话，如果以移动电话的普及率28%为标准的话，相对于不拥有电话的公众来说，目前所谓的消费者并不能代表全部公众。换句话说，消费者利益只是少数人的利益，所以，监管机构代表消费者利益并不准确。这方面我国和西方发达国家存在比较大的差异，在西方，由于基本电信业务实现了普遍服务(接入)，消费者概念与公众概念在数量上基本是一致的，因此消费者保护主义得到了很多人的支持。

　　由于历史上电信资费比较高，大家对电信形成了一种思维定势，即电信就是垄断的代名词，这种势力之强，以至于监管部门认为，电信资费只能降不能升。虽然电信资费具有一定的刚性，而且从长远来看的确呈现下降的趋势，但如果监管部门以这种理念来指导监管，可能就会有失偏颇。不可否认，消费者这一特定群体对电信业的认识存在一定的局限性，一味地以消费者利益为政策的出发点，会带来一系列的负面问题。因此，监管机构应该体现社会整体利益，即电信消费者、未享受电信服务的公众、电信运营企业三方面的利益，致力于提高社会整体福利，而不应该过分偏重某一方面。代表消费者利益，就要防止过高的零售资费，并促进业务创新；代表未享受电信服务的公众利益，就要尽快建立普遍服务的长效机制；代表运营企业的利益，就要防止市场准入和电信资费体制等方面的剧烈变化，尽量给企业创造一个适合长远发展的电信环境。

　　悬念二：当前的电信监管是应该加强还是放松？

　　近段时间，随着新技术、新业务的发展，监管机构在VoIP、NGN等的监管上陷入了一些困境，同时，随着消费者群体的呼声及一些民间资本的强烈要求，监管机构在电信市场准入以资费管制等方面显现出放松监管的趋势。到底是应该加强监管还是放松监管，目前在理论界尚存在一些争议。一方面，电信技术的进步削弱了某些瓶颈部分的自然垄断特征，使电信产业成为基础设施领域最具有竞争性的行业之一；另一方面，放松监管、引入竞争、依靠事后管制成为电信改革的一种潮流。以新西兰为例，新西兰在上世纪90年代初取消了所有电信监管，并撤销了相应的电信监管机构，一度被引为放松监管的极好案例。但新西兰过去几年间出现了一系列问题，特别是Clear公司与Telecom公司因为互联互通引发了长达数年的诉讼，因此新西兰政府决定重新实施电信事前监管。各国在经济体制和电信监管环境等方面存在很大的差别，在监管政策设计时必须充分考虑具体的制度因素。例如在中国，目前还是一种典型的分业经营格局，固定网络正面临被移动网络及互联网边缘化的局面，而移动运营商拥有完整的基础设施网络，很容易通过将移动终端固定化、资费套餐、差别定价等手段迅速扩大市场力量。

　　以近段时间讨论比较多的价格上限管制为例，应该说无论从理论还是从实践上来看，上限管制都有其科学性与有效性，但我国目前的环境与价格上限管制尚存在一定距离。目前几家电信运营企业的治理结构还有不少缺陷，没有建立预算硬约束机制，很有可能出现价格恶性竞争行为，甚至某些企业为了增加现金流，将零售资费定在网间结算价之下。虽然从本质上来说这是一个公司治理问题，监管机构没有义务对企业的经营行为负责，但也不能不考虑这个因素。在目前存在多重激励扭曲的条件下，电信监管机构实施价格上限管制时必须非常慎重。对于明显存在垄断的领域，如移动电话漫游的管制，管制机构更多的是要减少直至消除垄断利润，而不是为了促进企业提高生产效率，没有必要以价格上限管制之名来实施，完全可以通过行政性定价，直接降低资费。

　　以上问题表明，在目前的条件下，电信监管问题不是变得简单，而是变得越来越复杂，这对电信监管提出了巨大的挑战，特别是VoIP的引入将可能对传统语音经营造成颠覆性的影响，政策如有不慎很可能导致电信改革成果的流失。只有提高监管能力，建立与我国国情相适应的电信监管制度，才能应对这样的挑战。目前电信监管的确碰到了一些困难，但不能因为这些困难就放松监管。“退后一步、站高一步”，笔者的理解并不是放松监管，而是在充分理解电信监管的基础上，在更高的层面上加强监管，为我国电信业转型保驾护航。

　　悬念三：不对称管制是否需要继续实施？

　　20余年来，包括电信业在内的基础产业领域出现了全球范围的改革浪潮，改革的目标是打破垄断、引入竞争。在这一过程中，不对称管制作为基础设施产业从垄断向有效竞争转变的过渡性手段，普遍为各国管制部门所采用，成为新兴的管制经济学的一个重要研究内容。无论在历史上还是当前的电信监管实践中，各个国家都能找到许多不对称管制的痕迹，如单向移动号码可携带管制、最大市场份额管制、业务经营范围管制、零售与批发资费管制、财务分离管制、互联互通管制等。不对称管制的理论基础是网络产业的规模经济与范围经济特性，在位运营商或主导运营商具有非常明显的市场力量，如果采取对称管制政策，新进入运营商或弱小运营商最后难以逃脱被驱逐出市场的结局，在这种情况下，只有借助不对称管制政策，扶持弱小或新进入的运营商，才能创造公平的竞争环境。

　　针对我国不对称管制目前的状况，有两种针锋相对的观点，一种是取消，另一种是继续。回顾我国电信业发展历史，不对称管制政策一直是一种重要的管制手段。如成立中国联通后，国家对原中国电信采用了强制互联互通和资费严格管制的措施，中国联通可以在标准资费上浮动。在中国移动剥离后，国家严格限制原中国电信经营移动业务，同时，实施不对称的结算政策。同时，由于历史原因，固网运营商一直承担着绝大部分普遍服务义务。在原中国电信南北分拆后，固网的规模经济性受到了破坏，但移动业务经营权限上依然受到了严格限制。应该说，监管机构通过非对称管制政策在促进移动业务快速发展方面起到了非常重要的作用，到2003年下半年，移动业务无论在用户规模还是在发展速度上，都超过了固定业务。如果继续目前的分业经营格局，不对称管制的效果就会走向反面。虽然说电信监管机构在全业务经营问题上没有最后的决定权，但作为行业监管部门，仍然有非常关键的推进作用。从这方面来讲，应该取消对固网运营商的不对称管制。

　　在当前市场背景下，即使固网运营商获得了移动牌照，也很难同在位的移动运营商展开有效竞争。为什么这样说？不论固网运营商将获得什么制式的3G牌照，从获得牌照到比较成熟的商业运营，至少需要两年多时间。据预测，从2006年起，移动增量市场就会出现比较明显的下降，这将给新进入市场的运营商带来很大困难。根据国外经验，只有3G网络的运营商进入移动市场很有可能导致比较激烈的价格竞争。而中国移动运营商有独特的特点，一方面具有完整的基础设施网络，一方面已经成功地通过移动终端固定化(移动座机)事实上进入固话市场。因此，全业务运营后，各个运营商并不处于公平竞争的起跑线上，如果仅给固网运营商颁发移动牌照，而不辅以相关的包括结算、漫游等方面的不对称管制政策，从某种意义来说还不如不颁发牌照。从这方面来说，依然需要不对称管制。

　　悬念四：是否需要独立的电信监管机构？

　　从世界各国尤其是发达国家电信业的发展轨迹来看，建立一个综合性的、独立的管制机构不仅有利于电信业健康、快速、有效发展，也有利于电信企业国际竞争力的提高。随着世界各国电信立法的进展，各国都在加快建立独立电信监管机构的进程。美国联邦通信委员会(FCC)和英国通信监管办公室(OFCOM)是两个非常典型的独立监管机构。实际上，WTO基础电信协议《参考文件》中就明确提出了“成立独立电信监管机构”的基本要求。

　　目前，我国的电信管制职能分散于若干个政府部门，如基础价格制定和调整权在国家发改委，重大市场准入与结构调整权在国务院，互联互通、普遍服务、服务质量、资源分配等权利属于信息产业部。这种分权模式的后果是责、权、利不对等，各部门不愿意承担管制风险，大大降低了监管效率。从这方面来讲，加快建立独立的监管机构可以明确责任、提高监管效率。实际上，在电信市场改革过程中，加快建立独立的监管机构还有更深层次的意义，那就是尽量避免“管制俘虏”问题的出现。“管制俘虏”理论是由美国经济学家施蒂格勒提出的，指立法者、管制者被所管制的利益集团(产业或企业)控制，出于自身利益的考虑，在实施管制权力的过程中存在被特定利益集团俘虏的可能性，从而设计和实施的管制政策有利于该利益集团，结果是提高了该利益集团的利益(利润)而不是社会福利。从管制的经验看，有许多证据支持“管制俘虏”理论，如1887年美国世纪商业委员会对铁路运营管制的历史、早期美国AT&T公司的管制历史等都反映出较为明显的“管制俘虏”。虽然没有确凿证据证明我国电信监管机构被利益集团(某些运营商)所俘虏，但并不能排除这种可能性。毕竟，目前的电信监管机构的成员与运营商有着千丝万缕的联系，而且，在目前多头监管的体制下，即使存在“管制俘虏”，也很难加以界定。因此，监管机构的独立性不仅要求政监分离，也意味着监企分离，后者意味着电信监管机构的从业人员必须保持相对于运营商的独立性。否则，就难以确保电信管制机构站在社会利益的角度，公平、公正地制定监管政策。

　　悬念五：电信市场需要竞争到什么程度？

　　前面已经提到，电信监管机构实施监管的最终目的是提高社会福利，为了这个目标，必须打造一个有效竞争的市场格局。有效竞争指的是不仅要充分考虑到网络规模经济性，也要考虑到市场竞争机制本身的作用。显然，有效竞争不同于完全竞争，这已经达成共识。但有效竞争到底要竞争到什么程度，业界目前尚没有统一的认识，理论上也没有很强的可操作性的衡量标准。不同产业有效竞争的标准不一样，同一产业在发展的不同阶段标准也不一样，因此，有效竞争的标准需要在实践中不断摸索与调整。一般地说，市场准入政策和互联互通政策可以对电信市场竞争的激烈程度起到调节作用，特别是市场准入政策。因此，为了加强竞争，监管机构喜欢在市场准入上做文章。不过，虽然都是引入竞争，但不同国家的目的并不一样。一种情况纯粹是为了打破垄断；一种情况是通过竞争降低零售资费；还有一种情况是引进新的技术，提高行业的生产效率。这三种情况是逐层递进的关系。具体到我国电信市场，引入竞争的原因需要结合国情仔细分析。

　　“十一五”规划对信息产业特别是电信产业提出了更高的要求，为了达到这种要求，电信产业有必要以适当高于GDP增长率的增长速度发展。从整体上来看，虽然电信行业的收入增长率不断下降，但依然高于GDP增长率。不过，较高的增长率主要由移动业务拉动，以2005年上半年为例，移动业务收入占比达到44.5%，增长率为15.7%，而同期固定业务收入增长率仅在5～6%，已经低于GDP增长率，显然进一步在固话市场引入竞争已经不合适。这很自然联系到VoIP的开放问题。如果监管部门决定引入新的市场竞争主体(笔者理解主要是为了引进新的技术)，毫无疑问会对固网的运营带来很大冲击。虽然IP技术相对于TDM是一种新技术，但VoIP基本上没有创造新的价值，主要是转移了PSTN话务。所以在VoIP开放的问题上，至少在最近几年内不应引入固定运营商之外的竞争主体。但在移动业务上就不一样了，移动引入新的竞争主体应该说是迫不及待，这方面已经勿须赘述。在市场准入问题上，可能民营资本要求开放基础业务市场的呼声比较高，但监管部门没有必要响应民营资本的要求。第一，固话市场已经竞争过度；第二，民营资本进入基础电信市场主要是为了撇油与套利，如驻地网问题、非法VoIP问题；第三，电信企业的利润可以通过设计合适的管制政策返还于民。这里的问题关键还是监管机构代表谁的利益。

　　近些年来，随着监管的困境以及全球电信竞争的加剧，各国监管部门正在积极转变监管思路。以美国为例，根据1996年《电信法》要求，原有本地运营商必须在任何技术可行点以非绑定形式向提出要求的竞争性运营者提供非歧视的网元接入，但FCC于1999年底对非绑定规则进行了修订，取消了不少网元的开放要求。2003年初展开关于本地电话公司网络非绑定业务新规则的讨论，这是FCC进行竞争制度再设计的重要表现。2005年年初，美国FCC与司法部批准了两宗重量级收购案，即SBC收购AT＆T及Verizon收购Qwest。这些表明，FCC已经认识到，以前的竞争政策可能走得太远，必须加以调整；电信产业的规模经济与范围经济性在未来只会越来越加强，必须组建更强大的舰队迎接竞争。

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