为促进农村及边远、贫困地区通信的发展，我国亟待推行一种有效的普遍服务政策，而普遍服务政策涵盖多个相辅相成的关键要素，如目的、业务范围、受益对象、普遍服务义务提供商、成本计算、普遍服务费用的征收对象和比例、普遍服务基金等，本文将围绕这些问题进行论述。
一、普遍服务应基于平衡经济和社会的目的
制订普遍服务政策的目的决定了其它要素的方向。从理论上讲，制订普遍服务政策是出于经济和社会发展的目的：从经济学上讲是为了纠正“市场失灵”，实现经济效率和网络的有益外在性；从社会角度来看，是公民获取通信资源的权利的体现。
中国仍是一个发展中国家，网络还没有覆盖全国，全国大约10万个村庄还没有覆盖通信网络，在这种情况下，经济目的应是普遍服务政策目的的首选。另外，中国的普遍服务机制还需考虑社会福利，因为收入在国内仍是影响人们购买或者使用电话的主要因素。
Milne曾将普遍服务政策的发展分为五个阶段，从低到高依次为“网络建设”、“地域扩展”、“大众市场形成”、“网络完成”和“个人业务”阶段。这五个阶段的不同特点分别为：处于“网络建设”的第一阶段时，电话普及率为0～5％，人均GDP低，普遍服务目标的类型为技术型，即以次采用新技术购买新设备为主要目标；处于“地域扩展”的第二阶段时，电话普及率为1％～20％，人均GDP处于中低水平，普遍服务目标的类型为地理型（即以保持本地平衡为主要目的）；处于“大众市场形成”的第三阶段时，电话普及率为15％～40％，人均GDP处于中高水平，普遍服务目标的类型为经济型（即以刺激经济为主要目的）；处于“网络完成”的第四阶段时，电话普及率为35％～60％，人均GDP高，普遍服务目标的类型为社会型（即以促进政治凝聚力为目的）；处于“个人业务”的第五阶段时，电话普及率大于50％，人均GDP高，普遍服务目标的类型为自由型（即以维护个人通信的权力为目的）。
参考上述五个阶段，根据我国实情，中国应处于“大众市场形成”阶段的后期，即将进入“网络完成”的阶段。因此，目前制定普遍服务政策应基于平衡经济和社会的目的，首先满足住宅用户的合理需求，并刺激经济的发展。另外，由于中国即将进入第四阶段，且东部经济发展迅速，电信网络和业务具备先进性，因此普遍服务政策也要考虑社会目的，即让所有人都能承担电话费用，并使有特殊社会和身体需求的人能也能使用电话业务。
二、业务范围
目的决定了划入普遍服务范围的业务。一般来讲，经济目的常采取保守的做法，关注于个人、公共接入等基础电信业务；社会目的则常采取更广泛的做法，关注包括个人、商务、公共设施的数字数据接入在内的业务。
1. 基本业务范围
实行普遍服务之初，应从经济目的出发，其业务范围不必太宽，可首先解决偏远地区、网络未覆盖地区的人们对基本电信业务的需求。基本电信业务应强调语音通信，不应局限于固定接入手段。除了基本电信业务接入外，根据国际经验，普遍服务义务还包括三项内容：
①针对部分有特殊需求的用户（如低收入者、残疾人）提供的自选打包业务；
②免费应急呼叫业务、电话查询、其他监测和控制支出的业务；
③偏远地区、农村地区的公话。
2. 互联网不应列入业务范围
互联网是否需要列入在普遍服务的业务范围？这需要考虑互联网是否符合普遍服务政策制订的目标，以及电信行业是否有能力把互联网涵盖在普遍服务之中。
我国正处于互联网快速发展的转折期，用户增长强劲：1998～2002年，我国上网用户年平均增长率超过50%，截止2003年6月30日，我国网民数达到6800万。另外，由于该业务具备竞争性、放开性特点，互联网行业内部竞争非常激烈，价格持续下降，宽带业务一般以包月的形式计费，基本为每月50～100元。由此看来，在市场机制的运作之下，互联网发展良好，管制机构没必要介入。另一方面，我国经济水平不高，人口众多，微机对于大众来讲，价格仍然偏高，微机普及率尤其是家庭微机普及率还很低。如果通过普遍服务补偿机制来补贴互联网的发展，需要补偿的量大面广，电信行业是否有能力单独承担如此巨额的补贴，将是个很大的疑问。因此，中国不应将互联网不应列入普遍服务的业务范围。
3. 一些社会项目暂不需要列入业务范围
2003年国家教委提出“校校通”工程，计划90%以上的学校能够接入互联网，那么有没有必要把学校互联网接入业务等社会项目列入普遍服务的业务范围呢？
首先推广学校互联网接入业务所需的费用，应该是由国家财政而非电信行业来承担。 其次如果以商业竞争的方法来解决学校上网问题会取得更好的效果。如果管制机构介入，可能还达不到同样的效果，英国电信管制机构OFFTEL曾有过类似的教训，结果导致学校等公共机构以更高的价格获取上网业务。另外，补助学校或其他公共机构上网将会造成普遍服务补偿金额过大。例如，美国对学校、图书馆的补偿额为每年22.5亿美元，对农村医疗机构的补偿为每年4亿美元，加上配套费用，补助金额每年达到106～468亿美元。而据专家预计，我国的这个数字会更高，如此巨额资金对我国而言无疑过于沉重。而国外许多专家对美国补偿学校、医疗机构上网的模式业提出了质疑，欧盟更是劝告其成员国不要把补偿学校、图书馆、卫生诊所上网等列入普遍服务的业务范围。
因此，我国在制订普遍服务政策时可以汲取其他国家的经验教训，没必要在建立机制之初，就把学校上网等社会项目列入普遍服务的业务范围。
值得一提的是，澳大利亚政府在处理电信普遍服务与社会项目之间的关系时，把数据业务列入了电信普遍服务的业务范围，并采取不同的补偿机制来补偿普遍服务业务范围内的不同业务。例如数据业务，各运营商以正常的商业价格向用户提供该项业务，政府不给予补贴。虽然上述做法值得借鉴，但在设计普遍服务政策之初，不同业务采取不同的补偿机制将导致整个政策的复杂化，而一个简单易行的政策更适合中国的现状。
三、受益对象
普遍服务的受益群大体可分为三类：现有用户和潜在用户，农村用户和城市用户，残疾人用户群。从经济观点来看，普遍服务应首先解决那些无法接入电信基础设施的人群的通信问题，即高成本地区和网络未覆盖地区的人群使用基础电信业务的问题。信息产业部的官员也多次声明，普遍服务补偿机制将用于西部地区的网络建设。对于那些网络已覆盖地区的低收入人群，可以采用一些自选打包业务、免费开通的功能或其他替代性的收入资助项目来解决基本通信问题。
另据Milne的五阶段理论，我国还正处于普遍服务政策发展的第三阶段，网络还未实现完全覆盖，这时需要资助的人群为高成本地区住户、低收入人群和有特殊需求的残疾人群。因此，我国的普遍服务义务受益对象应该首先是高成本、网络未覆盖地区的新用户，其次是残疾人群，再次为低收入人群。
四、普遍服务义务提供商的选择
通常情况下指定普遍服务的义务提供商有两种方法——外生方式和内生方式。外生方式是指管制机构自主决定由谁来来承担普遍服务，运营商在这个过程中发挥不了任何作用；内生方式通常用在完全竞争的环境下，通过运营商间的竞争确定谁来承担普遍服务，例如招投标。
招投标一向被认为是最有效的方法。在信息不对称的情况下，管制机构掌握的信息不够，相比之下运营商更了解其网络结构和提供普遍服务的成本。在招投标过程中，假定参与竞标的运营商都理性地分析了提供普遍服务的成本与利益，那么通过竞标得出的普遍服务成本也应该是合理的。在投标中，出价最少者将获得普遍服务的专营权力。
国外研究机构还发现，招投标常用于网络新建地区或网络全面升级改造的地区。管制经济学奠基人之一的拉丰教授曾分析，在网络已覆盖的高成本地区，招投标并不是最有效的方法。现在国内传统运营商已完成网络建设，短期内边际成本很低，新进入者很难与其抗衡。在这些地区，管制机构可以指定普遍服务的义务提供商，一般来说似乎指定传统固网运营商为大家所认同，但实际上管制机构依然可以把竞争引入这个过程中。澳大利亚管制机构的做法很有借鉴意义，具体是首先指定传统运营商为普遍服务的义务提供商，每年管制机构公布由于提供普遍服务而造成损失的地区，用可避免成本法计算普遍服务的成本并将结果公布于众，如果其他运营商能出具有效文件，证明自己能够以更低成本提供普遍服务，那么就可以去竞争普遍服务的专营权。在电信市场由垄断向竞争的过渡中，这个方法既可以保证按时提供普遍服务，也可为新进入者提供机会。
界定网络已覆盖区域和未覆盖区域对于选择指定运营商的方法非常重要。建议我国按31个行政省份来划分普遍服务的区域，由各省的通信管理局根据自身地理、人口环境或者结合人口普查的有关数据，再来区分普遍服务的区域。
管制经验不足的国家应慎用招投标方法。在市场竞争不充分的前提下，建议在大范围内实行招投标方法之前选择1～2个地区进行试点，谨慎设计招投标程序和目标，有效控制普遍服务的价格、业务质量、合同期限等问题，防止个别运营商利用合同缺陷来钻法律空子。
五、成本计算
普遍服务的成本计算也非常关键。对普遍服务成本的计算既不能估计过高，也不能以牺牲新进入者的利益来支持传统运营商，理想的成本计算应在公平合理的基础上以成本为核心。管制机构需要在普遍服务的要求和补偿费用最小化之间寻求平衡点。
1.计入补偿范围的成本费用
普遍服务义务的成本主要取决于两部分：建设网路和维护设备所需的费用，和实行普遍服务补偿机制所需的费用。普遍服务的成本计算应包括具体的业务、费率和服务人群的增量成本，具体而言就是高成本地区的用户接入、低收入用户和一些免费业务的提供所造成的成本。
普遍服务业务范围之外的业务，不能计入电信的普遍服务补偿。另外还有一些情况暂时不需要不计入补偿范围，例如在一些有利润的地区，对于一些无利润用户的电信接入费用可不予补偿；一些无利润用户的业务需求已能满足，这些业务的补偿也可不考虑。对于传统运营商由于历史原因造成的网络建设补偿要求，也不应计入补偿范围。但是有些成本费用是必须要补偿的，主要分为以下两种情况：在高成本、网络未覆盖地区应考虑其建设费用和维护费用；在高成本、网络已覆盖的地区应考虑其维护费用。
2.成本计算方法
目前理论界提出两种成本计算方法：财务模式和成本代理模式。
财务模式是计算提供普遍服务的运营商与不提供普遍服务的运营商总体财务业绩之间的差额。其数学公式为：普遍服务净成本=成本-业务收入-无形收益。其中，业务收入包括月租费、接入费、呼出和呼入的收入；无形收益包括产品生命周期影响、公司形象、品牌提升等不易量化的收益。
成本代理模式需要仔细研究电信网络的成本结构，对业务成本进行前瞻性的预测。具体做法是先用工程方式测算本地网络元素的实际成本，再用经济的方法对网络结构的价格、技术等因素进行假设，以对实际发生的成本作出调整。
不同的成本计算方法会产生截然不同的结果，下面介绍一些基本原则。
第一，确定可避免成本。如果不提供某项业务，有些成本就不会发生，这种成本叫做可避免成本，比如接入费用。
第二，净成本的计算应使用长期增量成本的方法。长期增量成本基本与可避免成本的意义相似，即因为扩大业务给运营商网络增加的成本，其中不包括沉没成本。在计算长期增量成本时应该以成本最低的接入方式来计算。假设一些偏远地区没有固定网络覆盖，最小成本的接入方式不一定是固定线路接入，而很可能是某种无线接入或卫星接入的成本会最低，由此可见，运营商目前能够提供的业务和实际成本，与长期增量成本的计算并没有绝对的关系，另外资产账面价值或资产净值也不应作为长期增量成本计算的依据。长期增量成本的计算应该使用有效的技术手段，与前瞻性预测方式相结合。
第三，普遍服务成本还应根据运营商的运营效率进行适当调整。运营商的运营效率差别很大，其他运营商没有必要、也不该为普遍服务的义务提供商承担额外费用。因此，在计算普遍服务成本时，应增加一个调整系数。例如英国，通过将英国电信和美国业绩最好的电话公司的运营成本进行比较，测算高出的数额，以此来核定一个系数，把普遍服务的成本向下调整。
第四，普遍服务的成本计算应根据本国的特殊背景、电信网络设施情况、会计制度和普遍服务政策目标等，来选择合适的成本模型。建立有效的普遍服务成本模型是一项复杂、长期的工作，目前信息产业部正在委托中国社会科学院的专家研究固网和移动网络的成本模型。
六、普遍服务费用的征收对象和比例
1.征收对象
征收普遍服务费用，简单地说就是对行业征收税赋。一旦确定了税额，就将成为各运营商的固定支出。因此，税赋的高低直接决定了市场竞争的程度。
普遍服务费用的征收对象应从行业价值链的角度出发，考虑上下游的关系，而不应仅局限于传统运营商，对那些间接受益的企业也应征收一定比例的税额。从我国目前的情况来看，随着移动业务的迅猛发展，中国移动必然要被纳入征收范围。同时，由于技术的日新月异，一些利用新技术提供基础电信业务如VoIP的增值业务提供商也不应排除在外。
为保护新兴公司，普遍服务费用的征收还应考虑一定的减免。许多ISP、ICP和增值业务的新兴公司规模较小，正处于发展初期，为避免这些公司的管理费用过高，鼓励其发展，对其普遍服务费用的征收应设置一定的门槛，对收入较小的公司还可以减免其普遍服务义务费用。
2.征收比例
从经济角度出发，普遍服务费用的征收应基于运营商的市场份额。征收基数的选择非常关键，一般而言可以从话务量、用户数、利润、收入中作出选择，其中以收入为基数的负面影响较小。在考虑作为征收基数的收入时，应首先排除与电信业务毫不相关的收入，其次排除运营商之间互联互通的收入及与其他企业之间的结算。为避免重复计算，国际上通用的做法是：用税前收入减去互联互通和出租电路的收入后的得到的结果作为最佳征收基数。
这样另一个问题应运而生，向每个运营商征收的比例应为多少？在普遍服务补偿机制建立初期，不应把这个比例设立得过高。过高的比例对新兴的运营商来说意味着过高的进入门槛，不利于市场竞争。建议暂时考虑以1%为起点，等市场成熟后再逐步提高该比例。如果现在这个比例定为1%，据测算，中国每年普遍服务基金将有约35亿人民币的入项。
另外，普遍服务政策还应允许运营商将普遍服务的税赋转嫁给电信用户。如果不允许运营商的转嫁行为，运营商就会把这笔费用转嫁到他们可以自主定价的竞争性业务上，如互联网业务、增值业务等，与其这样，还不如直接在用户帐单上标明普遍服务义务税收，以增加会计和普遍服务基金的透明度。
七、普遍服务基金
目前信息产业部已明确表示要起动普遍服务基金，这被认为是补偿普遍服务净成本的有效办法，而如何管理普遍服务基金同样是个很重要的问题。当交纳普遍服务费用的企业数量较多时，设立一个独立的机构来管理普遍服务基金较为合适。这种独立的机构可以暂时设立在信息产业部之下，当条件成熟时再分离出来。当然还要明确一定的监督机制，监督这个机构的运作和普遍服务基金的使用。
普遍服务基金的使用也是一个需要探讨的课题。在目前普遍服务基金不太充足的情况下，普遍服务基金管理机构应该评估需要资助的项目。那些潜在客户群大、需求较高的地区将是首选资助对象，这些地区的运营商在获得补偿并启动市场后，可逐渐进入运营的良性循环。
评估方法可使用净现值分析法。每个项目都需要做成本收益分析，其中GDP是一个非常重要的指标。据国际电联测算，一般来讲人们平均使用2%～3%的收入作为电信支出，平均电信费用占收入的2.5%（许多发达国家的比例则高达7%）。以某个地区为例，如果电话消费低于个人收入的2.5%，而当地GDP又较高，那么这些地区的电话潜在需求仍然很大，可能仅由于建网成本较高才没有网络覆盖；如果GDP相对较低，电话月租费高于GDP的7%，可以认为对当地人来说电话仍是一种奢侈品，电话支出负担仍然很重，这些地区的项目可以等普遍服务补偿机制成熟后再进行资助。
1
上一篇文章：
