电信监管新思维

　　自从张昕竹接受了电信网间结算和资费体系研究的项目后，这个原来很低调的社科院规制与竞争研究中心主任就成了风口浪尖上的人物。
　　2004年，关系到各个运营企业实际利益和命运的跨网络结算成了最敏感和棘手的监管问题。虽然张昕竹项目组的测算结果和新的结算体系方案早在5月份就已提交到信息产业部通信管理局，但由于相关各方的反响过于强烈，直到9月底，通信管理局才组织各运营商及相关人士对这一方案进行了首次正式讨论。据知情者透露，讨论的结果并不乐观，各方的分歧之大已经超出了相关部门的预料。本来计划年内可以出台的新的结算体系看来将面临“难产”的命运。专家指出，以目前的进展情况看，年内最多只能出台原则性的指导意见。
　　网间结算只是“牛鼻子”，由它牵扯出来的却是电信行业监管整体思路的转移。
　　去年，当王旭东就任信息产业部部长之初一再强调“宏观竞争环境”的重要性时，人们对于电信监管的走向并不完全清晰。今年，当我们再次面对网间结算、资费等敏感问题时，却能够明显地感觉到监管者的重新定位和监管思路的逐步改变。

　　网间结算，算得清吗
　　作为一名学者，张昕竹的心情从来没有像现在这样惴惴不安过，因为不仅他提出的网间结算方案本身引起了激烈的争论，甚至有们对“张昕竹到底懂不懂电信”都发出了质疑。而让“圈外人”来计算电信行业内最复杂和特殊的网间结算成本却恰恰是监管者用心良苦的一次选择。
　　今年初，信息产业部组织了一个由中外专家组成的小组，设计新的网间结算体系。张昕竹为中方负责人，而享有盛誉的“电信成本”设计大师、麻省理工经济系杰瑞•豪斯曼教授为外方负责人，但具体的工作几乎都是由中方小组完成的。虽然四大运营商各出了200万元人民币为这个项目“买单”，但运营商和信息产业部等电信圈内的专家，全部被挡在了项目组外。信息产业部电信研究院通信政策研究所所长陈金桥说“研究院就有几百个专家，难道算不出结算成本吗?信息产业部选择社科院来做这个项目，其实更多是为了‘避嫌’，中立机构避免了运营商与监管部门‘孰远孰近’的问题。”
　　在对网间结算的各种争议声中，只有一点是得到共识的“现行的网间结算体系已经不能与现在的运营环境相适应了。”现在的网间结算办法还是1994年由原邮电部制订的，虽几经修改，但其基本框架并没有多大变化。依照现行的网间结算体系，移动电话拨打固定电话需要向固网运营商结算0.06元／分钟，而固定电话拨打移动电话则不需要支付结算费用，固话网之间的呼叫免费，移动网之间，也就是中国移动和联通的网间呼叫，也按0.06元/分钟结算。由于移动和联通之间的通话量相当，结算费用大体持平，因此矛盾的焦点就集中在了固网运营商和移动运营商之间。
　　现行的结算办法，可谓两边不讨好。深受移动电话分流之苦、市场份额迅速下跌的固定电话运营商一直抱怨网间结算费率过低，称无法弥补网间通话成本，他们认为结算费率应该提高到0.16元／分钟。而移动运营商也因小灵通而备感不公平。因为小灵通被定义为固定电话，因此移动电话在拨打小灵通的时候也要付0.06元／分钟，而小灵通拨移动电话则不付钱。已经达到6200万的小灵通用户，使移动运营商背上了更加沉重的网间结算成本。2003年，联通网间结算支出达61.9亿元，中国移动达128亿元。
　　双方矛盾的日益激化，要求监管者必须拿出新的结算方案。张昕竹小组便承担了这样的使命。选中张昕竹除了他的中立立场之外，另一个原因便是其在法国留学的时候曾经师从规制经济学大师让•拉丰，对电信管制方面的研究颇有心得。他是对电信业务进行定量分析理论的支持者，在张昕竹的观点中：“成本测算的重要性无论怎么强调都不过分。”在张昕竹专家小组成立之后，各运营商也随之组织起了成本测算小组。一方面按照信息产业部的要求为张昕竹提供所需数据，另一方面，也按照各自的方法进行了测算。
　　令张昕竹没有想到的是，按照科学的方法建立起来的模型，后来遭到质疑的恰恰正是它过于科学了。虽然提交到通信管理局的方案属于高度保密范畴，但从各方的反应来看，其与运营商各自心中的预期相差甚远。无论是固网运营商，还是移动运营商，网间结算的最终方案都将直接关系到每个运营商的巨大利益。以静态收入估计，网间结算每调整一分钱，对运营商的收入影响都将超过10亿元。在面对利益时的各种博弈，远远不是成本可以解决的。虽然张昕竹算出了成本，但网间结算问题的核心也许并非成本原因。
　　至于张昕竹小组所提出方案的命运，专家指出：“最有可能的结果是，将其作为一个基础的依据，然后各运营商再各自提出方案进行谈判，最终达成结算方案。”这也是国外经常采用的一种方法，各运营商在讨价还价、相互妥协之后的方案，也许才是市场真正需要的结算方法。
　　从煞费苦心地选择结算模型的计算者，到现在慎重面对运营商不同的说辞、怨言和争论，监管者显然在努力协调各企业之间的复杂关系和不同利益。这与以前由信息产业部直接拿出一个方案发下去，要求各企业去执行的工作方法已经有了本质的区别。应该说“协调企业之间的关系”是对王旭东部长“强调宏观环境”的总方针的一种具体诠释。
　　除了网间结算，在资费的监管方面，监管部门对企业利益和关系的权衡体现得更为明显。

　　资费，管还是不管
　　和往年一样，资费监管问题仍然凸显在移动资费方面。愈打愈烈的“价格战”本来就已经让两家移动运营商苦不堪言，小灵通的高速发展，使得固网运营商也被卷进了“资费漩涡”。摆在监管者面前的一个严峻考验是对于资费，到底该不该管，应该管到什么程度，怎么管?
　　3月，信息产业部、国资委、发改委联合组成了协调小组，共同商议对基础电信资费的监管方式进行调整。信息产业部有关领导明确表示：“现有的价格监管方式和方法已经不合时宜了。”虽然到目前为止，新的监管方式还没有出台，但是总体的思路已相当明确。信息产业部清算司的一位官员表示：“逐步放开基础电信资费监管，将是大势所趋。”业内专家也持几乎相同的观点，陈金桥认为：“在电信行业，像以前那样的行政定价，应该不会出现了，长远来看，价格最终将由市场决定。”但是，几个月后的一个文件却让人有些迷惑。
　　7月，信息产业部和发改委联合发布的《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》(204号文件)引起了轩然大波。这是近两年来，监管部门首次针对“价格战”出台明确的治理政策。表面看来204号文件似乎与先前的“要将资费定价权交给市场的”策略有所背离，究竟是资费监管思路发生了变化，还是有更深层的原因呢?
　　清算司的那位官员解释说“204号文件是防止企业以排挤竞争对手为目的，低于成本地进行不正当竞争，因此目的不是要改变资费监管思路，而是建立更加有利于有效竞争的格局和秩序。”陈金桥认为204号文件的背景同样不能忽视“今年上半年，全行业平均盈利水平已呈持续大幅度下降的不良趋势，部分弱势电信运营商的经营业绩受到严重影响。”
　　在硝烟四起的“资费大战”中，联通是受影响最大的运营商。一边是移动的打压，一边是小灵通的冲击，联通越来越感到吃力，CDMA用户的净增值连续下滑，联通上半年年报显示，CDMA的ARPU值只有91.3元，比去年下半年下降了20.7%。价格战的另一个主角，中国移动也不都是好消息。据报道，2003年，广东移动由于价格战就“痛失”了24亿元。另外，随着价格战的不断升温，各大运营商之间的关系也日趋紧张。
　　不过，204号文件是否能达到预想的“平衡企业之间关系”的效果，却遭到了质疑。首先，更像是行政要求的204号文件对“价格战”打的最为激烈的三、四级城市的作用很难让人乐观。易观咨询的一份调查结果表明：在三、四级城市，月收入在500～1000元的手机用户占到了50%以上，这部分人对价格的敏感程度最高，“价格战”在这样的城市中也最容易激化。而在高端用户比例较高的大、中城市，反而不是“价格战”的主战场。然而从现在监管部门的组织结构来看，监管的触角却远远达不到三、四级城市。现在电信监管结构是部省两级垂直管理体制，除了信息产业部外，只有在省会级城市设有通信管理局。目前，信息产业部负责电信运营监管的只有160人左右，加上各地通管局，全国也就几百人。易观咨询资深顾问韩乐乐说：“以现在监管部门的组织结构和能力来说，监管的触角很难达到“价格战”最激烈的城市。
　　另外，监管者和被监管者的“渊源”，也使监管的效果打了不小的折扣。由于历史的原因，监管者和被监管者之间仍然具有千丝万缕的“血缘”关系。从1998年政企分开、成立信息产业部开始，中国电信业在经历了一系列的分拆、重组之后，形成了现在的竞争格局。中国移动、中国网通都是从中国电信中拆分出来的，而老电信和信息产业部原本就是一家。即使是1994年成立的中国联通，也有相当一部分关键职位上的人来自中国电信。因此监管者和被监管者之间很有可能是曾经的同事或者领导和下属的关系。不少通管局的负责人退下来，就直接去了电信公司当老总。监管政策执行力度不够，也就不难理解了。
　　随着建立独立监管机构的呼声越来越高，似乎独立监管机构成了解决所有问题的“灵丹妙药”。

　　独立监管有多远
　　“实事求是地说，在本届任期内，建立独立监管机构几乎是不可能的。”信息产业部的一位官员明确表示。独立监管机构已经被各方人士反复热炒了很久，但却始终难有实质性进展。
　　独立监管机构是依照一定的法律建立起来的非政府机构，既要独立于企业，又要相对独立于政府。应该说这是目前全球电信市场监管的大势所趋。政监分离更有利于对电信市场进行有效管制，因为监管者管理的领域过于宽泛，不同角色之间的冲突会造成管制不足和滞后，从而导致市场监管效率和效力的低下。另外，中性的管理机构，更有可能实施公平、公开、公正的监管，而目前国内的各级监管机构都是从邮电系统分出来的，与运营商有千丝万缕的联系，这对监管措施的制定和执行肯定会产生很大的影响。到目前为止，已经有上百个国家成立了独立的管制机构，最典型的如美国的FCC(美国联邦通信委员会)，英国的OFCOM(英国通信办公室)。
　　从全球范围看，独立监管机构是需要一定的市场条件的。上世纪70年代以前，大部分国家电信业的所有职能都由国家垄断，到了上世纪80年代到90年代，很多国家通过开放市场开始进行电信业的私有化，到了20世纪90年代以后，随着充分竞争市场的形成，监管职能逐渐从政府中脱离出来。显然中国的电信市场还处在逐步开放竞争阶段，因此独立监管机构的建成还需要一个过程。
　　王旭东部长履新一年多来，监管体制改革的步子仍然比较平稳。陈金桥认为：“中、日、韩三国目前都采取的‘政监合一’的电信监管体制是亚洲国家的文化决定的，仍将持续一段时间。但是，建立‘国家通信管理委员会’这样的独立机构已经成了大势所趋，必须谨慎设计出一个具有中国特色的方向。”由于目前国内电信市场的主流企业都是大型国有企业，完全模仿FCC那样的监管机构并不现实，也有专家质疑独立监管机构未必最适合中国现阶段的市场情况。因此，中国监管体制的改革也许将区别于世界上的任何一个国家。
　　在美国FCC工作的麦克卡坡斯先生认为一个有效的电信监管机构必须具备五个特性：一、独立性；二、权责明确的司法机构；三、法律法规的强有力实施；四、开放性与透明度原则；五、优秀而独立的工作人员。
　　信息产业部新一届领导班子的上任，已经给中国的电信监管环境带来了明显的变化，虽然算不上“疾风骤雨”，但显然监管思路正在发生转变。中国是世界上电信监管环境最为复杂的国家——国土面积广大，地域贫富差距显著，运营商大都不是全业务运营，而监管者却扮演着裁判员和教练员两个角色，承担了政策制定和行业管理双重任务。理论上讲，市场监管的终极目标应该是建立市场有效竞争，创造社会福利，也就是更多的职责是保护消费者的利益。但中国电信业的特殊性以及监管者目前的角色定位，却使得监管思路的重点落在了协调企业之间的关系。

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