人大代表称劳教制度作为教育措施有存在必要

　　访谈

　　访谈嘉宾

　　陈忠林 第十届、十一届全国人大代表、重庆大学法学院院长，在人大任期内，8次提出改革劳动教养制度、制订新法律的议案。

　　劳教不是行政处罚

　　新京报：因为唐慧事件，劳教制度又成了议论的焦点。很多人疑问，劳动教养最长可以限制4年的人身自由，为什么比刑事处罚还要重？

　　陈忠林：劳教一般的时间是一两年，四年是最极端的情况，实际上很少出现。

　　如果将劳教的性质理解为针对有实施严重违法犯罪危险的人采取的强制性教育措施。这种长时间限制人身自由的措施，在国际上也不是不允许。例如，很多国家的保安处分，其期限都是取决于行为人的社会危险是否消失，而不是行为本身的危害大小。比如说，对精神病人的强制治疗，就是什么时候治好什么时候才能放出去。因此，不能将这种措施和刑事处罚简单比较。

　　新京报：不过此前有官方文件认为劳动教养是行政处罚。

　　陈忠林：这是违反《宪法》、《立法法》和全国人大常委会批准的《关于劳动教养的决定》等现行法律规定的。

　　就劳动教养的法律性质而言，1957年经全国人大常委会批准的国务院《关于劳动教养的决定》，是目前唯一具有法律效力的文件。根据这个法律性文件的规定，劳动教养有两个性质，一个是强制性教育，一个是安置就业。很显然，这两个措施都没有涉及行政处罚。

　　如果把劳动教养定性为行政处罚，这个措施就完全没有存在的空间。中国现行的治安管理处罚法等行政法律和刑法之间已经完全实现了无缝衔接。

　　新京报：从最初的1957年《关于劳动教养问题的决定》，到1980年国务院的通知，再到1982年《劳动教养试行办法》，劳教的适用范围在发生变化。为什么会有这样的变化？

　　陈忠林：1980年以后的这些规定违背了全国人大常委会批准的关于劳动教养问题的规定，极其不合理地扩大了劳教的适用范围，在根本上改变了这个制度的初衷。

　　改革开放以后，面对日益严峻的社会治安秩序，人们开始脱离相关法律规定来认识劳教的性质，认为劳教也是一种劳改。

　　我们还出台了一些把劳教实际上等同于“二劳改”的法律规定。而在“文革”之前，据我了解，不是这样。因为它不仅是一种强制性教育措施，也是一种安置就业的措施，还发点钱，而且劳教出来，社会是不能歧视的。所以，甚至出现了有的家长送自己的子女去劳教的情况。

　　“文革”以后，特别是1983年“严打”后，简单地把劳教看成是维护社会治安的手段，只要你闹，我就把你关起来。这种对劳教性质的认识既不合法，也不合理。这是今天劳教制度这么不合理的一个重要原因。

　　新京报：在劳动教养决定作出的程序上，目前有哪些弊端？

　　陈忠林：公安机关既当运动员，又当裁判员，可以说是当前劳动教养决定程序最不合理的地方。

　　虽然根据相关规定，劳动教养的决定由各地的劳动教养管理委员会作出，但是实际上由于该委员会的常设机构设在公安机关，日常事务也由公安来处理。公安机关是承担维护社会治安任务机关，劳动教养的对象又是可能破坏社会治安的人。这就导致公安机关既是运动员，又是裁判员的情况。即使公安机关是出于公心，也不排除仅仅从本单位职责出发，而导致不公正的情况发生。

　　我们国家已经签署了公民权利与政治权利国际公约，这个公约规定凡是剥夺公民人身自由的措施，必须在司法机关的监督下进行。

　　我认为，从程序上来讲，把劳教决定机关从公安机关里独立出来，是绝对必要的。否则，这种措施的公正性就必然会受到损害。

　　新京报：劳动教养的合法性备受质疑，它到底有哪些违法之处？

　　陈忠林：现在采取劳动教养措施的依据，主要是1980年以后相关部门自己制定的规范性文件。这些文件首先是和全国人大批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》相违背。

　　在目前适用的劳教法规内，国务院1957年的《决定》是经过全国人大常委会批准的法律性文件，其效力高于国务院以及公安部等单位制定的法规，后者的内容不得与这个《决定》的内容相抵触。但现在的实际情况是：与1957年的《决定》相比，目前的劳动教养措施，性质变了，适用的对象也变了。

　　根据我国《立法法》的规定，限制和剥夺公民人身自由的措施，只能由全国人大及常委会制定法律，国务院、公安部等行政部门都没有制定“对公民”“限制人身自由的强制措施和处罚”的权力。现行劳动教养措施的依据基本上都是国务院及其相关部门自行制定的，明显超越了《立法法》关于立法权限的规定。

　　作为教育措施有存在必要

　　新京报：很多人呼吁废除劳教制度，但也有人认为劳教制度应该保留，你怎么看？

　　陈忠林：劳动教养这个称呼，恐怕不可能继续保留。我们的立法机关计划制定“违法行为教育矫治法”，不再使用劳动教养的表述，恐怕也是基于这种考量。

　　但是，作为一种类似保安处分的强制性教育措施，它有存在的必要，应该予以保留。这也是世界比较通行的做法。当然，前提是必须要对现行劳教制度进行彻底的改造。

　　比如，对实施了严重危害社会行为但又未达到相应刑事责任年龄，不能适用刑法不处罚的未成年人，就可采用强制收容教养等强制性教育措施，帮助他纠正恶习，防止他再度实施严重危害社会行为的危险。

　　又如，经常触犯治安管理处罚法，受到多次处罚，屡教不改，但行为又不构成犯罪这种“气死公安，难死法院”，严重威胁社会治安对民众和社会危害都很大的人，也应该采取强制教育措施。

　　当然，目前的劳教期限总的来说还是太长了，如果两三年还矫治不好，应该是教育方法有问题。改革的方向恐怕以半年为起点，比较适宜。

　　新京报：你一直在两会上提关于改革劳动教养制度的议案，改变这个制度，必须要通过全国人大立法吗？

　　陈忠林：由于现行《立法法》规定，涉及到剥夺、限制公民人身自由的事项，只能制定法律。我从2003年当上全国人大代表就一直在提相关议案和建议，要求改革劳动教养制度。因为制定相关法律，是变革劳教制度的根本之道。

　　但是，现在的当务之急，是国务院自己应该撤销“对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养”等规定因为这些规定违背《宪法》、《立法法》等法律规定，在没有法律依据的情况下，极端不合理地扩大了劳教的范围。

　　新京报：你共提了多少次？为什么这么坚持？

　　陈忠林：10年来，我每年都要在全国人大上以不同形式提出相关问题。因为，劳动教养制度涉及数以十万计的公民的人身自由。而人身自由，是公民最基本的权利之一。现行劳教制度中的很多规定既极端不合理，又严重不合法，极大地破坏了现行法律体系的和谐，必须得到改变。

　　所以我就一直坚持提，它不改，我就一直提。

　　改造后的制度应参照刑事司法程序

　　新京报：你在议案中对这个制度的改造是怎样设想的？

　　陈忠林：我的设想是，将现有非刑罚和治安处罚性的强制性剥夺、限制公民人身自由的措施统一起来，制定一个统一的强制性社会预防措施法，它的适用对象主要包括：实施了刑法所禁止行为但不负刑事责任的精神病人、未成年人；社区戒毒无效，需要强制戒毒的人；因为多次卖淫嫖娼应当强制教育的人；多次受过治安管理处罚、屡教不改的人。

　　在程序上，我认为应当参照刑事犯罪的处理程序，当然可以简化。最重要的有两点：一是决定机构不能常设在公安机关内，公安机关可以参加，但是不能起决定作用；二是以公开促公正，以民众的有序参与促公正。对有争议的案件，应当采取有随机抽取的民众决定的陪审制，或者请社会各方面的代表人士、专家进行听证。所有这些强制措施的过程，都必须对社会、对媒体公开。

　　新京报：全国人大常委会曾经计划制定“违法行为矫治法”，这部法律打算怎样改革劳教制度？

　　陈忠林：我没有看过这个法律草案的全文，但据我了解，这部法律要缩小强制教育适用的范围，不是屡教不改的，一般不会被强制教育。

　　此外，还将采取一些相对比较合理的程序。这些内容，基本上已经达成共识了。

　　新京报：社会对这部法律的期待非常高，但是为什么两次都没有提交审议？

　　陈忠林：因为有一个问题没有达成共识，就是作出矫治决定的机关是应该常设在公安机关，还是其他部门。这是最关键的问题之一，各个部门分歧太大，意见不统一，以后的法律又要靠他们来执行。草案不上会，很可能是这个原因。

　　这个法肯定要立，这是毫无疑问的，因为现行的制度太不合理、太不合法了。我认为，现在的问题不是这个法立不立，而是什么时候能立，怎样立的问题。

　　新京报记者 宋识径

　　劳动教养之前世今生

　　观察 　1955年8月25日 “劳动教养”借助于肃反运动首次登上了中国的历史舞台。那份题为《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》指出，“对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底成因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养。”

　　对于劳教场所，“指示”明确“各省市应即自行筹备”。全国性的劳教场所，则由内务部、公安部立即筹备设立。

　　1957年反右斗争中 毛泽东提出：要搞个劳动教养条例，除了少数知名人士之外，把一些右派都搞去劳动教养。当年的8月1日，经第一届全国人大常委会第78次会议批准，国务院公布了《关于劳动教养问题的决定》。这被广泛认为是劳动教养在中国实现制度化和规范化的的标志。

　　1961年4月 公安部在《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定》中，明确劳动教养的期限是二年到三年，且由劳教机关“内部掌握”，只在收容时向本人及其家属宣布；对表现不好的劳教人员，可以延长劳动期限。

　　“文革”期间 公检法被“砸烂”，劳动教养制度也随之中止。一部分劳教人员被释放；一部分劳教人员被转移到监狱、劳改队，按照罪犯进行管理。“文革”虽无劳教，却有“牛棚”。在剥夺人身自由与强制劳动上，“牛棚”都堪称“加强版劳教”。被关进“牛棚”的人，境遇并不比劳教更好。

　　“文革”后 废除劳教制度的呼声一度高涨，但这一建议并未得到采纳。相反，经全国人大常委会批准，国务院于1979年12月5日正式公布了《关于劳动教养的补充规定》。之所以是“补充规定”，就是对1957年《关于劳动教养问题的决定》的补充。

　　1979年重新启用的劳教制度 第一次将劳动教养的管理和审批机构确定为“劳动教养管理委员会”，该委员会设置在省、自治区和直辖市以及大中城市的人民政府之下，并由民政、公安和劳动部门的负责人组成。但实际上，真正行使劳教决定权的仍是各级公安机关。从报批、审核、决定、执行，到行政复议，都由公安机关一家负责。《公安机关办理劳动教养案件规定》(2002年6月1日正式施行)明文规定，各省级、地级公安部门“设立劳动教养审批委员会，作为同级劳动教养管理委员会的审批机构，依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件，并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担。”

　　1980年2月 国务院公布《关于将强制劳动与收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，大大扩展了劳动教养的适用对象。

　　1982年 国务院转发公安部《劳动教养试行办法》。从内容上看，“办法”对国务院的“补充规定”作了进一步的扩展，劳教对象被放得更宽。只要实施了刑法和行政法所禁止的任何行为，而行为人的违法情节又不够刑事处分的，从理论上都可以成为劳动教养的处罚对象。

　　1986年 第六届全国人大常委会通过了《治安管理处罚条例》，明确增加了三种可以适用劳动教养的情况：一是卖淫、嫖娼以及介绍、容留卖淫、嫖娼的人；二是赌博以及为赌博提供条件的人；三是制作、复制、出售、出租以及传播淫书、淫画、淫秽录象或者其他淫秽物品的人。

　　1990年由全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》明确规定 “吸食、注射毒品成瘾的，……予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”

　　1991年由全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》规定 “因卖淫嫖娼被公安机关抓获后又卖淫嫖娼的，实行劳动教养”。

　　1996年3月 全国人大通过《行政处罚法》，在所有7种法定的行政处罚中，并无“劳动教养”。这也意味着，劳教作为行政机关实施的、长时间剥夺公民人身自由的行政性措施，居然不受《行政处罚法》的调整。

　　2000年 《立法法》颁行。作为重要的宪法性法律，《立法法》明确了“法律保留”原则，并第八条规定，“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”设定。这里的“法律”，专指全国人大及其常委会制定的规范性文件。而劳教制度的依据只有行政法规与部门规章，并无法律。由此，关于对劳教制度提请违宪审查的呼声再次传出。

　　2006年 《治安管理处罚法》出台，劳教制度再次被回避，但留下了一个“强制性教育措施”开放式概念。随后，公安部通过一份批复，明确《治安管理处罚法》中的“强制性教育措施”目前就是指劳动教养。

　　2012年1月1日 《行政强制法》正式生效。该法第十条规定，“限制公民人身自由的行政强制措施，只能由法律设定”。据此，重庆市人大常委会以修法的形式，将《重庆市查禁卖淫嫖娼条例》中对卖淫嫖娼者实行劳动教养的规定予以删除。目前，这种自我校正，基本依赖于各地的自发自觉。

　　迄今，俗称“二劳改”的劳动教养已在中国存在了57年。57年来，劳教制度的最大变化，就是劳教对象的不断被扩展。而在执行方式上，并无实质变化。最长可达4年的劳教，在惩罚力度和强度上，甚至超过了刑罚中的拘役和管制，以至于一些犯罪嫌疑人发出了“宁要劳改不要劳教”的感慨。

　　从劳教制度的流变来看，这是一个在法制尚不健全时代的典型产物。随着法治建设的深入，公民意识的勃兴，社会各界在废除劳教制度上有了越来越多的共识。更多的民意在期待，这个时间表能否早些，再早些。

　　王琳(法学学者)

　　唐慧事件的“微记录”

　　记者手记 　8月10日早晨，我得到消息，湖南省劳动教养委员会撤销了对唐慧劳改的决定，这位身心疲惫却又无比坚强的母亲，终于得以恢复自由。

　　她被律师们带往长沙，休养数日。这位命运坎坷的妈妈，已经离开女儿将近十天。而她和她女儿的悲惨遭遇，却已经长达数年且未得抚慰。

　　早在2010年，我就已经注意到了这起发生于2006年的“幼女被强迫卖淫”的案件。直到今年6月此案终审方落下帷幕，两名主犯被判死刑。但，事情并未随着法院判决书的付梓而终结。

　　8月2日晚上8点32分，一个令人震惊的消息传来，我的朋友、该案代理律师甘元春在微博上紧急披露：主犯秦星作假立功，以“制止狱中同室人员自杀”为名，就获得了免死的可能。唐慧对此深为不满，再度到湖南省公安厅投诉，却被永州市公安局零陵分局派特警扣留，并以扰乱社会秩序被判处劳教一年零六个月。

　　这不是唐慧第一次被捕。两年前，我调查朱军持枪持枪到零陵法院行凶，见到这位母亲。她告诉我其幼女被强迫卖淫上百次，鸡头正是零陵公安局政委堂妹。后来，她被警方抓捕，理由是向记者反映情况，我则不得不到湖南省公安厅向一位副厅长举报，他听完后致电永州才得以放出。

　　记得2010年在唐家的出租房里，唐慧向我讲述她的愤怒与绝望，我也发现她抗争的力量只有一个来源：为孩子讨回公道，不惜生命代价。女儿在一封信里，安慰母亲她会好好活下去，令我泪涌。

　　虽然现实遭遇重重阻力，但我很清楚，这起案件绝不是孤立的个案，而是关乎到整个社会的公平与正义。如果面对显而易见的公权伤害，每个人都不发声，不行动，不改变，那么下一个被粗暴践踏的将是我们自己。

　　唐慧已经被关押在株洲白马垅女子劳教所。从8月3日开始，我几乎以平均每日十余条的发布量，关注并实时在微博上更新我所采访掌握到的案件动向。同时呼吁，期望律师界展开行动，利用法律武器救唐慧出来。

　　随着事件关注者的增加，唐慧案也逐渐成为网络热点，相关微博转发都已经达到万计。

　　“救唐慧”，就是救自己。我又回到调查记者的职业氛围中去，要尽一切力量，把这个可怜的母亲，送回女儿身边。

　　然而，永州市公安局8月4日贴出长微博，公开回应劳教唐慧缘由，坚称劳教合法，并称没有伪造证据帮助秦星立功免死；并声明称唐慧要求处死所有涉案7人，得不到法院支持而缠访，公安只好劳教。

　　然而据我采访所知，唐慧在诉状里从未要求法院判处7人死刑，她只是要严厉惩罚强奸和拐她11岁女儿进地下妓院的周某，殴打和强迫幼女卖淫100多次，导致丧失生育能力的老鸨秦星。

　　后来，永州警方又删除了这条长微博。因为，和秦星关押在一起并被指自杀的周兰兰告诉记者：“我儿子的冤情没洗清，我为什么自杀？我与秦星关押在一起期间，我从没有过自杀的念头，更没有这种行为。秦星和汪婷立功救我，纯粹是伪造的！”

　　我甚至困惑，在秦星“立功”已被永州市中级人民法院、湖南省高级人民法院两级人民法院三次否定，并写进判决的情况下，永州警方不尊重、甚至否定终审判决，带头摧毁法治，意欲何为？

　　有人建议直接找湖南高层批示帮助唐慧。可我认为，坚持用法律来纠错平冤是法治湖南绝好契机。权力批示或舆论施压帮助唐慧尽快走出劳教所，我们也会开心，但那绝不是真正的胜利。

　　唯有法律才是所有人最牢靠的保护者，并可成为一种日常的方式保护更多唐慧。我决定这次一定要紧扣法治两字。

　　8月4日的深夜，甘元春律师和胡益华律师，冒雨驱车四百公里潜入唐慧家中，乐乐爸爸向律师签署了委托协议，法律援助正式开始。路上还被神秘车辆跟随，好不容易才甩掉。

　　为了安全考虑，他们签署法律协议时都不敢开灯，而是借助手机屏幕微弱的光芒。

　　这张用手机灯光照耀的图片却折射唐慧和女儿的悲惨遭遇，迅速成为全社会最关注的焦点事件。

　　8月5日晚，《人民日报》官方微博对此事作出评论，呼吁法治和公平。中国更多媒体也开始介入报道，对永州事件的追问层层紧逼，真相开始逐渐水落石出。

　　8月6日，湖南省委政法委成立调查组赴永州调查此案办理情况。调查组负责人表示，一旦发现有错，将坚决依法纠正。如有违法违纪行为，将依法依规给予严肃处理。

　　权威媒体和政府高层的介入，开始使得这一事件初露公正解决的曙光。但法律界对唐慧的司法援助行动不会停止，律师团队将加快收集和固定事实，强有力支持湖南官方调查，联手洗刷唐慧冤屈，共同护卫湖南法治。

　　8月6日，甘元春在其个人博客上发布了此案的行政复议申请书。

　　当日下午，这份文件被送进了湖南省公安厅。

　　此时，唐慧的女儿已经将近一周没有看到妈妈，如果脆弱的她知道妈妈已经被劳教，可能要疯掉。

　　8月7日，继《人民日报》之后，新华社也报道了永州唐慧事件。在重重压力之下，8月8日，湖南省劳动教养管理委员会决定对唐慧劳动教养案进行审查和复议。

　　然而，就在一切事态都已好转的时候。9日，事态突然又发生重大变化。重要证人周兰兰的女儿，致电律师称当地政府和派出所的十多人，来到她单位想带走她，迫使周兰兰出面。

　　黑暗总是在黎明之前到来。永州警方的此番行动，的确是出乎我的意料。情急之下，我向广大网民发出了“危急”的公开呼吁。而短短一天里，唐慧事件因此而再度发酵，几十家媒体都表示关注，百万、千万的网民们也都给予支持。正义，总是和善良一路同行。

　　警察进入周家试图施压，令湖南方面极为震怒。省政法委调查组对接律师，承诺保障周兰兰的人身安全后和周见面，并迅速完成对周的调查笔录。

　　正义果然如期而至。10日早晨，湖南省劳改委撤销永州市公安局的劳教决定，律师陪她在行政复议回执上签署名字后，一起去了长沙。

　　唐慧得自由，我却陷入沉思。

　　一个唐慧可以被救出，假如有其他的唐慧存在，怎么办？

　　“今天，有更多微小却心存信念的人聚集关注唐慧案，令正能量更为汹涌澎湃。对于法治和公正的社会共识形成，唯有齐心协力，建筑法治之国家，人人才可真正自由而安全。”

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