用科技推动城市管理创新

    家住北京市朝阳区东三环边上的王先生在清早上班的时候，发现小区门口有一堆垃圾无人清理，他拨打了朝阳区热线96105。很快负责这个小区管理服务的城市管理监督员就从随身的专用手机上看到这样一条信息：东三环某小区门口有垃圾需要清理。负责此事的城市管理监督员就联系了街道社区和相关环保部门，在两个小时内，这堆垃圾就被清理了。当王先生下班回家的时候，小区门口恢复了清净整洁。

    这种迅速解决百姓反映的城市管理服务的案例，在2005年7月18日朝阳区成为全国城市网格化管理试点之后就不断出现。住在北京市朝阳区的人们最大的感受就是原来到处乱贴的小广告现在已经得到了非常有效的治理。

    城市管理关键在细节

    俗话说得好，城市三分靠建，七分靠管，如果没有管理，道路建得再宽也会拥堵，小区建得再美照样脏乱。我们每人每天面对的水、电、气、交通、通信以及垃圾清运等，任何一个环节都与城市管理密不可分。城市管理的好坏直接关系到城市经济和社会发展的速度和质量。

    城市网格化管理新模式是由北京市东城区创新提出，并于2004年10月底开始运行的。新模式实现了城市管理问题的及时发现和快速处理，取得明显效果。2005年7月，建设部推广数字化城市管理模式，并选定北京市朝阳区、上海市长宁区、南京市鼓楼区、深圳市、扬州市等10个城市(区)作为第一批试点城市（城区）。待取得经验后，建设部将根据各地试点工作情况，逐步在全国推广。

    2005年7月18日，北京朝阳区正式开始试行城市网格化管理，一个显著的变化就是生活在朝阳区三环路内11个街道以及望京、奥运村地区的市民，随时会看到身着统一制服的监督员骑着自行车穿行在大街小巷，对城市管理中的各类问题进行巡视。这是一支由失业人员组成的城市管理监督队伍，平均每名监督员负责一个社区的城市管理网格，对网格内的城市部件、事件进行信息采集、监督，向城市管理监督中心汇报并监督专业部门处理情况，同时承担区政府各部门的临时性普查任务。2006年1月1日零时，城市网格化管理平台正式对各职能部门和街道办事处进行系统考核。

    北京市朝阳区信息化工作办公室、信息网络中心主任梅诗曙是此项目的直接领导人，据梅诗曙介绍，城市管理最大的难点就是事件多，截至今年4月6日，平台受理城市管理监督员上报的有效立案67821件。

    由于朝阳区的区情实际，立案案件中80％以上为城市事件，排名前10位的事件案件依次为：非法张贴小广告、无照经营游商、道路保洁、绿地保洁、暴露垃圾、机动车乱停放、非机动车乱停放、占道废品收购（经营）、黑车拉客、违章张贴悬挂广告牌匾。在部件类案件中排名前10位的部件案件依次为污水井盖、不明井盖、宣传栏、雨水箅子、广告牌匾、电话亭、路灯、电力设施、上水井盖、绿地。不难看出朝阳区公共服务管理最大的难点就是能否将这些琐碎的细节事件高效率、高质量质解决。

    信息化和网格管理的创新结合

    为了这次试点，朝阳区于2005年7月18日成立了区城市网格化管理工作领导小组，负责统筹协调城市网格化管理工作，区委书记李士祥任顾问，区长陈刚任组长，从区信息办、区市政管委、区街办、区城管大队等单位抽调了8名业务骨干成立了领导小组办公室（简称“区网格办”），具体负责城市网格化管理平台建设的日常组织协调工作。

    领导小组每周召开一次专题会，将每个城市部件和事件的管理责任分解到24个委办局，并落实到人。全区各委办局均确定了主管领导和具体联系人，各街道成立了网格化领导小组、网格办、监督分中心等，从组织领导体系上确保了工作任务的落实。

    尽管朝阳区并不是第一个使用网格管理的地区，但是和第一个试点北京东城区相比，朝阳区并不能完全借鉴东城区的经验。“首先朝阳区是北京最大的城区，也有中国第一区的称号，区面积最大，人口最多，在400万以上，经济最发达，北京第一，占全国税收的13％，而且全区的发展并不平衡，既有发达的CBD，还有一些地区是农村。”梅诗曙认为朝阳区这些特点决定了朝阳区的网格化管理必须要走自己创新道路。

    根据朝阳区的特点，经过讨论后，朝阳区决定采用信息化的手段来支持朝阳区的网格化管理。最终选定了IBM和北京国研数通软件技术有限公司，作为解决方案提供服务商。IBM软件部WebSphere软件技术支持经理聂华介绍，在这个项目中，IBM为朝阳区选择了SOA（基于服务的架构）平台，这也是在中国第一次采用国际最先进的SOA技术解决城市公共服务管理问题。

    经过半年的紧张筹备，2005年12月1日，朝阳区城市网格化管理平台一期工程正式开通，成为了北京市除东城区外的第一个正式实施城市网格化管理的城区。

    朝阳区城市网格化管理一期工程主要覆盖三环路以内的12个街道、121个社区、共计46.2平方公里，划分城市单元网格2234个，普查城市部件363710个。按照“监管分离”的原则，朝阳区成立了城市管理监督和指挥两个中心，组建了279人的监督员队伍，完成了城市管理监督中心和城市管理指挥中心的大厅硬件建设及改造。

    解决了问题，提升了管理

    今年2月份朝阳区京广桥路面的塌陷事件中，朝阳区的网格化管理起到了非常关键的作用，据梅诗曙介绍，在这次事件中，“网格办”起到了沟通协调和监督解决的作用，为事件的快速解决起到很大的作用。“特别是在京广桥第二次塌陷事件中，就是由我们的监管员第一个发现并及时上报的。”梅诗曙说。

    通过IBMSOA工作流平台帮助朝阳区实现了城市网格化管理的端到端工作流程。城市网格化管理的工作流程主要包括七个环节，即信息采集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案和综合考评。通过WebServices接口实现了与呼叫中心、无线通系统的连接，可以在第一时间快速沟通、联络，而基于BPEL标准的工作流支撑平台，实现了跨委办局、跨系统的业务流程，支持多部门人员的协同，包括人员的权限控制，任务分发等，完成了9类角色，包括城市管理监督员、社会公众、城市管理监督中心、城市管理委员会、各专业部门等的协同，全面提升朝阳区城市管理工作的效率、质量和水平。

    平台运行四个多月以来，虽然一直面临着案件数量大的压力，但总体情况比较顺利，据梅诗曙介绍，截至今年4月份，有效立案67821件事件，其中已办结50388件，正在办理中17433件。

    由于采取了合理的解决方案，加上积极有效的措施，朝阳区没有出现大家担心的案件“井喷”和大面积“亮红灯”的严重问题。在各方面的积极配合下，通过平台派遣的大部分案件都得到了及时处理，解决了一批城市环境管理的突出问题。

    57家重点“门前三包”单位周边的保洁、小广告、停车秩序等有了明显改观;三环路沿线的大面积张贴小广告得到遏制;清理了一批长期积存的垃圾渣土；部分损坏后长期无人过问的城市部件得到修缮;三环内区域环境卫生面貌有了明显改善;发现了一些城市管理中的突发事件。

    除了在解决问题上取得了长足进步之外，梅诗曙认为这次网格化管理对于朝阳区来说更宝贵的是摸索出了一条自己的城市管理方法，特别是对城市管理问题初步实现了量化统计、量化分析和量化评价。对于城市管理问题分类别、分责任单位进行了定期的汇总分析；建立了“门前三包”、绿化、保洁图层，明确了责任主体；对各委办局、街道及“门前三包”单位的工作绩效进行了量化评价和排名，通过对政府部门的量化考核指标纳入区监察局的效能监察“目标管理，双百考核”体系进行奖罚，对“门前三包”单位的考核与城管监察大队的处罚对接，从而形成了日常监管的工作机制，取代了突击运动式的环境整治。

    按照计划，今年6月底前朝阳区全部24个街道、奥运会主场馆和世青赛场馆周边地区将作为二期纳入网格化管理范围，2007年底前农村地区也将全部纳入网格化管理，实现全区网格化管理。

    城市网格化管理:是将所属辖区划分为N个1万平方米的网格单元，再对辖区内的各城市部件进行定位、编码，标注在相应的万米网格中，同时建立城市管理监督中心和指挥中心，应用、整合多项数字城市技术，研发以手机为原型的多功能通讯传输工具“城管通”，采用信息实时采集、传输的手段，由城市管理监督员对所辖区域实施全时段监控，发现问题迅速上报，在最短的时间内给予解决。这种管理模式通过采用万米单元网格管理法和城市部件、城市事件管理法相结合的方式，再造城市管理流程，实现由粗放管理到精细管理的转变，是一种精确、敏捷、高效、可视化、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。

    部件:物化的城市管理对象。按照不同功能，分为“公共设施”、“道路交通”、“环卫环保”、“园林绿化”、“其他设施”等五大类84种，如路灯、人行天桥、公共厕所、行道树、街头座椅、加油站等。

    事件:是指必须实施动态监管的城市管理对象，分为“市容环卫”、“设施管理”、“突发事件”、“街面秩序”、“综合管理”等五大类32种，如暴露垃圾、道路破损、路面积水、占道无照经营、违章搭建等。

    城市网格化管理解决方案

    北京市朝阳区城市网格化管理的“1221”框架解决方案

    按照建设部部颁标准及北京市地方标准，朝阳区建起了城市网格化管理工作的“1221”总体框架。

    一个平台：是指区级城市网格化管理信息平台。信息平台基于电子地图、移动通信等技术，包括基础信息采集、综合信息受理、部门协同办公、朝阳热线（96105政府呼叫中心）、GIS平台展示、视频监控等在线业务流程，实现信息双向互动和共享。

    两个中心：按照监管分离原则，建立“两轴两中心”体制。

    城市管理监督中心——作为“监督轴”的核心，主要负责发现问题和监督问题的处理，管理“朝阳热线”（政府热线呼叫中心96105）和监督员队伍。区城市管理监督中心为正处级单位，隶属于区政府序列，下设9个科室。

    城市管理指挥中心——作为“指挥轴”的核心，主要负责问题的派遣与协调问题的解决，代表区政府指挥、协调、调度各职能部门。城市管理指挥中心为正科级单位，归区城管监察大队代管。

    两支队伍：一支是监督员队伍；一支是协管员队伍。监督员队伍，从属于“监督轴”，按照每个街道设立1个分队，每名监督员负责巡视1个社区的原则，使用“城管通”手机对单元网格内的城市部件、事件问题进行采集和监督，同时还承担区政府的临时性普查任务。协管员队伍，从属于指挥轴，负责协助执法政府部门解决城市部件、事件问题。

    一个考核机制：是指一套闭环的监督考核机制。通过信息平台自动生成立案率、结案率、重复发案率等指标，对各责任部门、街道办事处、公共服务企业进行分类统计排名，还可以进一步细化到科、站、队、所、社区以及物业公司、门前三包单位等。统计信息还将在区政府网站上向社会公布，接受公众监督和满意度评价，同时进行网上打分。区监察局负责对区城管监督中心的工作情况进行监督，并将专业部门和街道（地区）办事处对城市管理问题的处置情况纳入年度“目标管理、双百考核”。

1