如何给虚假广告"下药"？

　　国家工商行政管理总局 2005 年第三季度广告发布情况监测结果表明，药品、医疗、保健品、食品广告违法率仍然远远高于其他类别的违法广告。2005年 12 月 13 日，整治虚假违法广告专项行动部际联席会议第三次成员会议上，国家工商总局副局长刘凡指出，广告市场秩序好转，整治形势依然严峻。的确，据国家食品药品监督管理局刚刚发布的违法虚假广告公告显示，虚假医药广告就在眼前，医药广告的监管依然任重道远。

　　虚假医药广告仍大有市场

　　日前，旨在揭露影响恶劣的虚假健康类广告，提高公众对医疗广告识别意识的2005年十大健康类虚假广告评选结果，由人民网在网上公布，其中大都属于医药类广告。

　　国家食品药品监督管理局也公布了2005年第五期违法药品广告公告。2005年9月至10月，各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门依法通报批评并移送同级工商行政管理部门查处违法药品广告共11198次。在这些违法药品广告中，未经审批擅自发布的为10345次，占违法发布广告总数的92.4%；擅自篡改审批内容的有790次，占总数的7.1%；禁止发布广告的63次，占总数的0.5%。违法发布广告次数在5次以上的有232家药品生产企业的305个品种。

　　此前，人民网和中国社会调查所（ SSIC ）联合网上公众调查结果显示，近九成百姓认为药品虚假广告普遍。调查中当问及目前我国药品虚假广告的现象是否普遍存在时，近九成百姓认为药品虚假广告普遍存在，其中 39.8% 的被访者选择十分普遍；46.5% 的被访者选择比较普遍。

　　虚假医药广告成为众矢之的

　　无论是平面媒体还是广电、网络媒体，只要我们打开，就会看到一块块、一条条的医疗广告。当然，医药广告的确为患者寻医问药提供了方便，但在医药广告“兴盛”的同时，虚假医药广告也泛滥成灾，给群众带来了麻烦，甚至负面的作用。据国家工商总局广告司提供的信息，我国药品广告发展迅猛，已超过食品、房地产，成为各类媒体上最大的广告来源产业。这其中违法药品广告为数不少，由于虚假医药广告误导等方面的原因，我国每年大约有 250 万人吃错药。

　　近年来，每每在“两会”期间，虚假医药广告更是代表委员们所关注的话题。去年，政协委员黄紫玉等 30 余人联名呼吁整治医疗广告。黄紫玉忧虑地表示，非法医疗广告的问题历时多年，一直未得到有效遏制，常常出现公众花错钱、吃错药的情况，这种情况必须治治了。和他们持同样观点的还有上百名代表、委员。福建省社会科学院副院长张帆说，一段时间以来，“接骨增高术”等类似的医疗广告铺天盖地，虽然工商总局对于广告的内容及其传播途径、覆盖范围、传播方式等有着明确规定和相关管理要求，并建立了相应的管理监督机制，但是在利益的驱使下，一些广告内容严重背离了保障人民身心健康、甚至生命安全的初衷，给消费者带来了极大的误导和现实的危害。“违法药品广告背后的利益‘黑手’，导致违法药品广告泛滥成害”。参加两会的部分代表委员认为，违法违规广告的获利空间极大，风险成本太小，高利诱惑、监管不力、惩处不严，是导致违法药品广告屡禁不止的重要原因。

　　目前，我国医药广告分为两部分，一部分是医疗机构的广告，一部分是药品广告，而药品又分为处方类药品和非处方类药品，有关部门对于不同种类的医疗广告应当区别对待。按照国际惯例，如维生素、感冒药等非处方类药品是允许做广告的，监管也相对宽松，因为这些药品相对安全；而毒、麻、精神药物等处方类药物是不允许做广告的，因为这些特殊药品将较有可能引起患者的不良反应。目前，药品广告相对成熟一些，而医疗机构的广告相对混乱一些。投放医疗广告的企业主要为民营、股份制医院，这些医院高度市场化，机制灵活，善于通过广告来宣传自己，医疗广告也的确为它们带来了可观的收入。　　根据现行《医疗广告管理办法》规定，医疗广告审批机关是卫生行政部门。媒体及广告公司设计广告文案，医院提供《医疗广告证明》、《医疗机构执业许可证》等相关材料，到发证机关申领《医疗广告证明》，并经初步审核。再经市卫生局审核后到省卫生厅或省中医药管理局终审，然后联系媒体刊登或播出。各地工商管理部门负责监控和处罚。这中间，有卫生行政部门、广告公司、媒体、工商管理机关参与，一个环节失误就可能导致虚假广告出笼。

　　违法医药广告，
　　是媒体在助纣为虐？

　　根据央视市场研究公司去年监测的 598 个电视频道和 574 家平面媒体医疗广告投放量数据，近两年，医疗广告投放额占其总广告投放额的10％以上，少数媒体甚至达到了 50 ％以上，医疗广告现已成为不少媒体单位广告收入的主要来源。之所以能出现这样的局面，中国传媒大学媒体管理学院院长昝廷全表示，原因在于，对于企业来说，全国性媒体更适合宣传品牌，而地方性媒体则较适合进行市场推广，而刚刚经历医疗机构改革的医药企业更多是做推广宣传。

　　非法广告屡禁不止，媒体也难辞其咎。媒体屡屡违规，除了经济利益驱使外，还有责任不明确的因素。所以“明确媒体主管部门是治理非法医疗广告的第一责任人”，是媒体能自律的条件。但是，一些媒体把广告代理权卖给广告公司，事先收了广告费，在经济利益的驱动下，对药品广告把关不严，不履行应有的检查、备案程序，千方百计地为医药广告让路，提供方便，生怕断了到嘴边的财路。而一些广告经营单位法制意识淡薄，更是有恃无恐，在经济利益的驱动下，对客户的无理要求，甚至违法广告都来者不拒。在激烈的市场竞争下，为了生存，一些广告公司不惜以违法为代价，赚取昧心钱。

    由于我国现行的药品广告监管不完善，即使媒体在受到查处后，也还存在着有机可乘的漏洞。记者还了解到，一些报纸的广告部，明知道此广告有被查处的可能，但还是存着侥幸心理，将违法的广告刊登出来。并和广告业务员就一些存在可能罚款的广告签订责任合同书，规定报社和广告业务人员之间如何分担以后发生的工商罚款比例。更有甚者，一些报纸的经营者，接到工商查处的罚单后，主动和工商部门套近乎，或请客吃饭，或私下解决，这样也使一些媒体刊登违法医疗广告的成本大大降低。即便工商部门象征性的罚款之后，媒体仍然有利可图。

    随着对虚假医药广告查处力度的加强，媒体也在配合一些广告客户进行虚假医药广告的转型，以新闻报道形式发布广告，并以患者、专家的名义作证明，一些江湖游医的骗术，换了个脸面堂而皇之地出现在正规媒体的广告上。让人不安的是，这种以新闻报道形式出现的虚假医药广告也严重误导了消费者。国家工商总局2005年一季度对全国部分媒体广告的检查显示，医疗服务广告的主要违法表现是：宣称治愈乙肝、牛皮癣、癌症、白癜风等疑难病症；使用患者、医生、医学权威机构的名义和形象进行宣传等。

    广告市场的监督检查和执法还存在盲点

　　目前药品广告归属两个部门管理：依据《药品管理法》，药品监管部门负责广告审批；依据《广告法》和《药品管理法》，县级以上工商管理部门负责违法广告的监督查处。尽管药监部门对药品广告实行了严格的审查备案制度，但这种审批和监管职能的分离，很容易导致工作衔接及配合上出现疏漏，被不法分子钻空子。

    《广告法》规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传的，由广告管理机关责令广告主停止发布，并以等额广告费用在相应范围内公开更正、清除影响，并处广告费用 1 倍以上、 5 倍以下罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。

依据《药品管理法》，药品监管部门负责广告审批；依据《广告法》和《药品管理法》，县级以上工商管理部门负责违法广告的监督查处。现行法律法规对违法广告的惩处力度太小，违法广告的收益远远大于违法的成本，不能对违法广告形成足够的威慑力。 

    目前，按照《医疗广告管理办法》的规定，医疗广告审批机关是卫生行政部门。广告公司首先设计广告文案，并将文案与其他所需材料逐级上报给省级卫生行政部门审核，获得《医疗广告证明》后，与媒体联系刊登或播出。广告刊登或播出后，各地工商管理部门负责监控和处罚。从程序上看，这一由卫生行政部门、广告公司、媒体、工商管理机关组成的责任链，应该可以堵住违法广告。但实际生活中，这些环节常常不能发挥其应承担的作用。

    业内人士说，由于经费、人员编制的限制，我国有一半的省份还没有成立专门的广告监测机构或没有能够独立工作的广告监测机构。另外，广告监管部门力量有限，人员、设备和执法手段还落后于广告市场高速发展的需要。广告日常监管工作要靠工作人员事后监听广播广告、审看影视平面广告等，还处于手工操作的初级阶段，广告监管水平的提高还需要高科技支持。

    我国目前药品广告发布的监管体系设置也为违法药品广告的出现埋下隐患。业内人士认为，在目前药品广告的审批和监督处罚职权分属药品监管和工商部门的情况下，尽管两部门能够加强沟通，但也存在一定的衔接和配合问题。有关部门负责人表示，借鉴西方发达国家的做法，将药品广告的审批权和监督处罚权集中于一个部门，未尝不是一个解决的办法，但同样面临不容明说的难题，而新闻出版、广播电视等部门应给予的配合也不容忽视。 

    完善监管法规和制度

　　卫生部部长高强在参加2005年全国政协会议医卫界政协委员联组讨论会时曾表示，医院靠广告招揽生意创收实在有损形象，更不用说那些医院做虚假广告误导患者，坑害患者。他认为，医疗信息应该由政府无偿向社会发布。一些医疗服务应无偿向群众提供，不应收费，更不应做广告；同时，赚百姓的钱做广告也不合适，不断增多的虚假医疗广告更是要坚决取缔。同时也要求卫生行政机构积极开展医疗服务信息公示制度，正确引导患者合理就医。并会同有关部门，积极研究加强医疗服务信息发布和广告管理的长效机制。据媒体报道，卫生部正着手联合国家工商总局制定一项新的医疗广告监管规定草案，该草案一改我国《医疗广告管理办法》以列举方式禁止非法医疗广告的模式，而是规定，医疗广告只允许刊登医疗机构的名称、医疗机构执业许可证、地点、法人代表或负责人名称、诊疗科目等几项简单内容，凡超出规定的内容均视为违法广告，今后，不再对医疗广告违法形式进行具体列举，如不得保证治愈或者隐含保证治愈等具体细节。

　　国家工商总局相关负责人也表示，国家工商总局等 11 部委正在采取系列措施，建立长效监管机制，对广告市场进行综合治理。

　　第一，建立由 11 个部委共同参加的整治虚假违法广告专项行动的部级联席会议制度，根据实际情况提出不同时期的工作重点，通告案件的查处情况，共同研究解决整治工作中遇到的突出问题和困难。
　　第二，建立新闻媒体单位领导的责任追究制度，媒体要建立健全广告发布责任制，对未经审查或者与审查批准的内容不一致的药品广告不得发布；对不具备相应证明文件的保健食品、医疗、化妆品、美容服务广告，不得发布。

    第三，建立违法广告公告制度：一是由各部委联合公告；二是工商行政部门进行典型案例曝光、违法广告提示和违法广告案例点评等。
    第四，建立广告市场信用监管体系，根据广告市场监管情况和企业信用评估，将广告主、广告经营者的信用分为 A 、B、 C、 D 四个等级，对诚信的广告主和广告经营者给予通报表彰，对不讲诚信的广告主和广告经营者降低信用等级并向社会公布。

    第五，建立广告活动主体退出广告市场机制，建立违法广告量化跟踪和处理制度，对违法率居高不下或者发布虚假违法广告造成恶劣影响的广告主、广告公司和广告发布者责令限期改正或者暂停发布广告，直至取消资格，并对刊登虚假违法广告的媒体按照有关法律进行行政处罚。

    最后，还要健全法律法规，修改完善《广告法》，适应时代。国家工商总局表示，对虚假违法广告问题严重的广告主、广告经营者，将依法停止（或限制）其广告宣传，或要求其停业整顿，从重处罚；对虚假违法广告问题严重的广告发布者，依法予以从重罚款、停止（或限制）广告发布、停业整顿、缴销《广告经营许可证》。对被处罚的广告主、广告经营者，及时录入工商企业信用监管系统，采取警示、年检时重点审查、加大日常巡查力度、公开曝光其违法行为、降低信用等级等监管措施。必要时进行跨地域联合监管或重点监管。

    加强药品研发能力，合理配置医疗资源，乃治本之策

    客观分析，医疗违规广告的泛滥，是我国医疗社会化进程中，政府和社会的角色分担未能理清，医疗的公用事业性质全面萎缩的结果。由于政府财政的全面退出，所有医院都被推向追逐利润的竞争前线，历史短暂的民营、股份制医院与历史悠久的国有大医院相比，实力悬殊，急需通过广告扩大知名度。取消医疗广告，只会加剧当前民营医院与公立医院的“不对等”竞争格局。在资源占有上不如大医院的民办医院和地方小医院，不得不为追求利润而投入恶性竞争，虚假医疗广告不过是他们追求生存的一种方式。同时，由于信息的不对称，很多患者又急需与自身息息相关的医药信息，在没有权威医疗信息发布的情况下，尤其是在患者普遍缺乏有效的、正确的医疗信息和信息渠道不畅通的条件下，患者只好被动地接受医药广告。加紧建立公立非赢利性医院和私营医院相结合，政府财政投入、社会投资与个人投资互补的科学合理的医疗体制。现有的管理疏漏和恶性竞争都会更易于改良，医疗广告的角色将不会像今天这样人人喊打。

    目前，我国的医药企业的性质既有国有的，也有私有的，还有中外合资、外商独资的。每家药厂又都是独立核算、自负盈亏的企业，企业不能做产品广告，等于失去一个宣传自己的有效手段，也无助于解决时下颇为流行的“暗箱作业”、“回扣竞争”等不良竞争现象。为何药品广告违法数量一直居高不下？国家工商总局广告司广告监管处水志东认为，首要原因是我国制药企业数量多，规模小，研发能力低，缺少核心竞争力，各企业都将工作重心放在市场营销上，而忽略了产品研发能力。

    由此可见，治理违法虚假广告，要切实从源头入手，加强对药品广告的审查和监管；完善法律法规，加大对违法广告的惩处力度，提高广告违法的成本，消除广告违法的动因。更重要的是要真正认清虚假医药广告产生背后的深层原因，及解决这些问题产生的矛盾，提高药品研发能力，拥有更多的自主知识产权；合理配置医疗资源，畅通医患信息渠道，这才是治本之策。 而仅仅靠行政监管、广告经营者自律、媒体自身把关，及提高公众对违法虚假广告的识别能力是远远不够的。

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