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“国民共进”提速混合所有制改革


[ 柳学信 曹晓芳 经济参考报    更新时间:2020/9/15  ]     ★★★

        摘要:随着我国经济体制改革逐步深入,国有企业混合所有制改革作为国有经济和民营经济结合形式的有效探索,已进入公司治理机制融合阶段

随着我国经济体制改革逐步深入,国有企业混合所有制改革作为国有经济和民营经济结合形式的有效探索,已进入公司治理机制融合阶段。新时代背景下,混合所有制改革可在国有企业内部产生鲶鱼效应,能有效解决国有企业效率不高、机制不活的困境。然而,在宏观经济形势和外部环境严峻复杂,经济发展和疫情防控双重压力下,国有企业混改面临市场激励不足,微观经济活力不强,治理机制不完善等问题。未来,混改重心应由“混”向“改”转变,着力引进高匹配度、高认同感、高协调性的战略投资者,在治理结构、经营机制、激励机制、监管机制等方面发力,并根据竞争中立原则构建公平的市场环境,激发国有企业的市场活力,解决深层次的体制机制问题,通过“国民共进”在逆境中提速混合所有制改革。

混改是中国独具特色的理论创新和实践创新

混合所有制是经济体制大变革与转轨背景下中国独具特色的理论创新,也是扎根中国历史紧密联系中国实际并致力于解决中国改革和发展问题的实践创新,是马克思主义中国化及中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。在宏观经济形势和外部环境严峻复杂,经济发展和疫情防控双重压力下,党和国家高度重视国有企业改革和民营经济发展。新时代背景下发展混合所有制,引入非国有资本,是社会主义制度在初级阶段的自我完善和国有资本与市场经济结合的有效形式探索,有利于全社会资源要素有效配置,维护宏观制度稳定;有利于塑造公平的市场秩序和公正的分配格局;有利于提振市场活力、改善国有企业治理机制、激活蛰伏的发展动能,也有助于疫情冲击下的民营企业实现“脱困转型”。

截至当前,国有企业混合所有制改革经历了三个阶段,以横向联合为中心的形式混合阶段(1978年-1986年),以股份制为中心的产权混合阶段(1987年-2012年),目前步入以治理体系为中心的机制混合阶段(2013年至今)。在横向经济联合阶段,我国不同企业之间的联系加强,传统经济体制下企业相互分割的封闭式结构矛盾有所缓解,生产要素开始通过联合形式在企业间流转,但由于传统企业政府管理体制的限制,企业间的深度联合受阻。在产权混合阶段,不同所有制企业的股权开始以股份制的形式在资本市场流转,股权结构开始向多元化趋势发展,但此阶段并没有充分发挥不同资本的联合优势,国企和民企的协同机制较弱,忽略了混合后的治理效应。在机制混合阶段,混改重心由“混”向“改”转变,国有企业秉持市场化发展方向,通过引进民营企业灵活的市场机制和创新的管理理念,促使国有企业的“资本”和民营企业的“活力”发生“化学反应”。当前,在“改机制”导向下,混改进入着力引进高匹配度、高认同感、高协调性的战略投资者,探索建立科学高效的差异化管控模式阶段,以实现国有资本保值增值,做强做优做大国有企业的目标。

实践层面,混合所有制改革的力度和范围增强。随着四批210个混改试点、“双百行动”、“区域综改实验”、“科改示范行动”等系列改革举措的启动,混合所有制改革由点到面全盘铺开。截至2019年底,混合程度方面,“双百企业”中在本级层面和子企业层面参与混改的比例分别为41.55%和62.65%。法人治理结构方面,“双百企业”中设立董事会的企业占比82.49%,且这些公司对董事会存在不同程度的授权。激励机制方面,民营上市公司共公告股权激励计划288个,占比85.46%;而国有控股上市公司仅公告49个,占比为14.54%,“双百企业”中实施上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励、员工持股激励及其他中长期激励方式的比例分别为19%、18%、27%和42%。混合形式方面,包括企业之间的合作、资本层面的融合及投资项目的混合,混合手段包括产权转让、增资扩股、投资并购、首发上市、员工激励、上市公司资产重组等方式。改革联动方面,地方混改与中央混改形成呼应,且混合所有制改革与其他层面改革产生联动效应,驱动混改整体效果。此外,电力、石油、天然气、电信等行业的混合所有制改革也取得一定成效。

混改中存在的体制机制障碍

国有企业混合所有制改革符合社会主义基本经济制度的核心理念,是转轨时期国有企业改革的着力点和突破口。虽然试点企业混改取得了一定成效,但推动混合所有制企业高质量发展还存在体制、机制障碍,突出表现为:

政府与市场发挥作用的边界不清晰。混改中政府既是国有资本的股东,又是企业的监管者和宏观经济的调控者。行政主体与经济主体身份的重合,行政逻辑和市场逻辑的碰撞,导致政府与市场在资源配置中的关系更加复杂。改革中由于政府无法清晰界定与市场发挥作用的边界,过多或错误干预市场,以致出现“错位、缺位、越位”。此外,我国市场体系尚不健全,市场发育还不充分,还存在市场激励不足,微观经济活力不强等问题。在混合所有制改革中如何重构政府与市场的关系,如何在经济效率前提下兼顾社会公平,是亟待解决的难题。

混合所有制企业治理机制融合困难。混合所有制改革通过缔约的形式逐步推进,涉及多方利益体系的重构和调整,在实施过程中不同产权主体因既得利益得不到满足产生冲突和摩擦,导致混合所有制企业治理机制融合困难。首先,国有企业(盈利、社会责任二元目标导向)和民营企业(盈利)发展目标的差异将贯穿整个治理机制融合过程。其次,国有企业和非国有企业治理结构的差异导致治理机制融合困难,新老三会在功能上的冲突不可避免,在选聘、决策、分配及风险规避机制上表现更为明显。具体来说,混合所有制企业既存在体制内任命的高管,还存在市场化选聘的高管,不同渠道的高管在政治身份、薪酬激励及晋升方式上存在诸多差异,形成基于制度体制的断裂带,不利于治理机制的融合。决策方面,国有企业是多层级上报,属于风险规避型,而民营企业的决策流程更为灵活,多数为风险偏好型,混合后的企业如何在最大程度规避风险的情况下提高决策效率,抓住市场机遇是亟待解决的难题。激励方面,国企股权激励实施过程中面临更多监管程序和审批环节,且激励考评体系多指标、多维度,对于处于转型中的混改企业极具挑战性。

促进民营经济发展的市场环境仍需进一步完善。当前,疫情冲击、经济增长下行压力加大,导致融资难、融资贵,民营资本投资意愿和动力不足,严重阻碍了混合所有制改革进程和质量。市场准入方面,虽然国家出台相关政策允许民营资本进入一些重点领域,但实际操作难度大,速度慢。融资方面,我国现有的金融市场体系融资门槛高,融资渠道单一,针对民营企业贷款投资的机构少,社会信用体系尚不完善,规模庞大的社会资本难以有效变为民间投资。产业布局方面,国有资本占据产业链的中上游,而民营资本则聚集在产业链的低端,产业链不同资本流动性差,民营企业转型升级难度大。只有高质量、平等地位的民营企业在混合所有制改革中才有能力和动力去改变、激活国有资本,因此,亟须破除民营企业发展的各种障碍。

混合所有制改革配套政策体系不健全。混合所有制改革的推进需要配套法律政策做保障,虽然中央和地方相继出台系列文件,但政策法规的落实、细化、协调不足,导致企业在改革过程中出现对政策细节拿捏不准或越界的情况。其次,混改投融资平台建设及相关支持政策不足,专门适用于混合所有制改革的专项融资渠道窄。再次,不同产权保护差距大,民营产权保护不到位和国有资产流失现象同时存在,国有企业拥有显性或隐性优势,与非国有企业产生排异现象和不公平竞争,同等股份权力不对等、薪酬不对等及决策和收入的不公平现象仍存在。最后,缺乏明确的退出政策,民营资本参与混改重视资本的流动能力,但目前相应的退出政策尚不完善,退出通道单一,导致民营资本无法在规则之下自由进退。

通过深化改革激发国有企业市场活力

新时代背景下,社会主要矛盾转变,经济转向高质量发展阶段,混改重点将主要集中在制度建设,由“混”向“改”转变,通过深化改革激发国有企业的市场活力,解决深层次的体制机制问题。

进一步减少行政干预,更好地发挥市场机制的作用。深化我国行政体制改革,加快政府从全能模式向服务型模式转变,通过划分政府和市场在资源配置领域的活动空间,进而强化市场在资源配置中的决定性作用。第一,应加强政府对国有资本宏观层面的把控,如产业发展定位、国资战略布局等,弱化微观层面的干预,避免“行政化”“机关化”管控,加快实现从“控制”到“配置”的转变。政府通过国有资本监督者和宏观经济调控者的身份,参与混合所有制企业的外部治理。内部治理方面,政府通过组建国有资本投资运营公司,以股东身份进入董事会,参与企业决策和经营管理,不干预企业日常经营。第二,无论是非国有资本主动参股国有资本,还是国有资本主动参与非国有资本,在资产定价方面,都要遵循市场机制,最大限度减少政府对价格形成的不当干预。第三,在不同类型的企业中政府和市场发挥作用程度不同。具体来说,对于公益类国有企业,政府可根据整个社会需求对资源进行供给管理和配置,并利用政府的行业监管来防止国有资本的流失。对于功能类国有企业,渐进性引入非国有资本来弥补市场缺陷,通过产业政策对其进行扶持和引导,并加强政府对价格水平等方面的监管。对于竞争类国有企业,应完全按市场规则行事,持股比例由市场决定,政府的作用主要体现在公平市场秩序的维持和宏观调控的实现上。

完善公平竞争机制。首先,根据竞争中立理念构建竞争中立政策,并以此为指导,实现混合所有制企业中的国有和民营资本权力平等、规则平等、公平竞争、风险共担,健全司法对民营企业的平等保护机制,破除国有企业和民营企业不平等的资源分配机制。其次,积极调整国有资本产业布局,优化资源配置聚焦主业,推动关键业务、关键产品及关键技术取得突破,推动民营企业转型升级。第三,优化民营企业营商环境,全面清理市场准入隐形门槛,破除招投标隐性壁垒,畅通市场化退出渠道,加大对民营企业在纾困、融资、用工等方面的支持力度。第四,加大开放民营企业涉足领域,去除民营企业进入电力、电信、铁路、交通、水利、市政公用事业等重点行业和关键领域的显性和隐性壁垒,支持民营企业通过资本联合、产业协同、模式创新等参与国有企业重大投资、成果转化和资产整合项目。第五,民营企业应提升危机应对能力,加快建立治理结构合理、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的现代企业制度,因地制宜优化产业链布局。

完善市场化经营机制。混合所有制企业应以产权为基础,以资本为纽带,充分发挥市场机制活力,坚持引资本与转机制相结合,产权多元化与完善企业法人治理结构相结合的运营模式。首先,实施市场化人员选聘,推动职业经理人发展。经理层应实行以市场化为导向的任期制和契约化管理,坚持权、责、利对等,促使重要岗位“能上能下”。混改企业推动职业经理人制度,职业经理人制度更加强调市场化的选聘和退出,突出董事会选人用人权,是国企负责人取消行政级别的重大制度创新。职业经理人也是一把双刃剑,既要充分授权,也要加强监管,为了避免职业经理人的短期行为,公司应加强党的领导等制度安排,董事会依法选聘和管理职业经理人,党组织则在确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等方面把好关。其次,采用市场化劳动用工制度,拓宽人才引进渠道。建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度,严格招聘管理,提升人员引进质量;逐步加大考核力度,完成职位职级基本方案构建,形成以能力促业绩的用人导向,形成岗位淘汰机制,实现员工能进能出常态化。第三,构建市场化薪酬分配机制,采取差异化工资总额管理方式,实施工资总额备案制,建立工资总额与经济效益之间的联动机制和职工工资正常调整机制,形成增长适度、差距合理、关系和谐的收入分配格局,同时加大引进新兴业务高端人才,探索市场化收入分配机制。

完善公司治理机制。国企和民企良性竞争、共同发展是中国迈向高质量发展阶段的强大动力。混合所有制改革体系下的公司治理机制是行政治理和市场治理双轮驱动的结果,下一步改革要构建有效的股东会、董事会、监事会和经营层的权利体系,形成所有权、决策权、管理权和监督权相互牵制的治理机制。首先,治理结构方面,建立健全现代企业制度,坚持以资本为纽带、以产权为基础完善治理结构;实施以股权关系为基础、以派出股权董事为依托的治理型管控;重构党委会、董事会、监事会和经理层关系,执行党委会前置程序,构建决策清单,落实董事会对经理层成员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权。其次,激励机制方面,构建多元化、系统化的激励约束体系,综合运用员工持股激励、国有控股股权激励、国有科技公司分红激励等中长期激励方式;探索超额利润分享、虚拟股权、岗位或项目收益分红等中长期激励方式,形成风险共担、利益共享的长效激励约束机制。第三,监管体系方面,强化以出资额和出资比例为限、以派出股权董事为依托的管控方式,明确监管边界,股东不干预企业日常经营;探索构建混改企业监管新模式,以确保在混改主体多元化、模式多样化的情形下,实现对国有资本的有效监管,既不损害混改企业灵活性、优势与效率效益,也能严防国有资本流失。

完善制度环境和市场环境。明晰混合所有制改革路线图,加强配套政策之间的协调,对相关配套文件进行系统梳理,出台可操作性强的配套政策和具体支持措施。首先,建立常态化政企沟通联系机制。加强与企业和行业协会商会的常态化联系,完善企业服务体系,加快建立营商环境诉求受理和分级办理“一张网”,加快推进政务服务热线整合,进一步规范政务服务热线受理、转办、督办、反馈、评价流程,及时回应企业和群众诉求。其次,建立完善应对疫情影响帮助混改企业化危为机的政策体系,制定实施恢复生产秩序和支持企业转型升级发展的政策措施。第三,规范政府行为,保持政府政策的连续性、稳定性和一致性。建立政府失信责任追溯和承担机制,对造成政府严重失约行为的主要责任人和直接责任人依法依规追究责任。第四,提高混合所有制企业相关政策间的系统性,不仅要做好中央与地方政策的协调工作,还要注重人才、资金、税收等政策间的协调配合,对政策之间重复和缺失情况进行有效整合。在政策细化、落实过程中,要增加政策“实施细则”和“执行方案”条款数量,形成“上有体制引导,中有实施意见,下有方案措施”的多层联动政策体系。此外,为提高政策的有效性,混合所有制企业政策制定者应深入企业并充分利用各种平台资源加强调研,确保出台的政策能真正解决企业难题。

(作者单位:首都经济贸易大学工商管理学院)

 

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