地方政府被指资金链断裂面临债务危机

   
全国人大财经委副主任尹中卿：地方政府融资链条面临断裂

    徐华是一家商业银行债券交易员，他最近对下单城投债很是犹豫，尽管这只债券的收益率高出同期贷款利率近100个基点，项目现金流、抵押资产等一切正常。

    徐华的担忧正是源自1月19日温家宝总理在国务院第四次全体会议上关于防范地方投融资平台潜在财政风险的讲话。

    从支持到肃整，不到一年时间，地方投融资平台的“疯狂”表演不仅令自身出现风险，还可能殃及正处在改革期的中国银行业。

    “2009年地方政府投融资平台及其债务迅速增加，地方政府投融资平台银行贷款余额由1万亿元上升到5万亿元。”全国人大财经委副主任委员尹中卿对《中国经济周刊 》表示。

    在尹中卿看来，“很多地方政府投融资平台资本金很少，但杠杆率却很高，大部分资金使用在自偿能力比较低的基础设施和其他公共建设项目之上，给地方留下隐性赤字和债务负担，造成财政结构性风险。”

    所以，“如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济 发展也可能面临停滞。最后不仅造成政府还款能力欠缺，也会导致银行产生大量呆坏账”。

    “只管借钱，不管还钱”

    国务院发出的规范地方融资平台风险的信息不仅让徐华感到犹豫，对整个银行业来讲都是很重要的提醒。

    “今后或许能够出台一些规范性的条款，对银行贷款将造成一些影响。”一位不愿透露姓名的银行业官员对《中国经济 周刊》表示。在其看来，由于地方政府融资平台贷款的期限长，存在“前人借钱、后人还债”的现象。对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，所以，按道理说，银行多放贷会多挣钱，但对于放贷给地方投融资平台来说，则可能是多放贷，多坏账。

    安邦咨询高级分析师 李明旭表示，面对着巨额的基建投资支出，地方政府的筹资渠道有：中央代发地方政府债券，地方投融资平台发行的“城投债”，由银行、信托以及地方投融资平台三方参与的“银政信”产品以及规模巨大的银行信贷。其中，后两者“将可能给中国的银行业带来愈来愈大的风险”。

    据了解，西部某县在2009年的财政收入大约12亿元，除去工资等正常支出，仅剩3亿~4亿元用于偿债，而该县2010年仅利息一项就要偿付18亿元。

    “这些地方政府也知道自己根本没有偿债能力，但是他们更看重的是这种难逢的发展机遇。地方政府一种非常普遍的心态是，只管借钱，不管还钱。”安邦咨询高级分析师徐斌告诉《中国经济周刊 》，“监管缺乏，没有相应的惩罚措施，这些都是助长地方政府侥幸心理的因素”。

    而交通银行金融研究中心在一份报告中指出，“地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的高达80%以上，政府隐形债务负担过重”。而且，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，银行有时难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况，造成债务管理非常混乱。

    严重透支的地方信用

    风险似已“风雨欲来”。

    “急于上项目的地方政府在融资问题上迅速扩张，严重透支了政府信用 ，正在累积规模庞大的坏账风险。”上述银行业官员告诉《中国经济周刊》，“尤其是中小银行，他们的资金本来就少，如果豪赌在当地政府的一两个项目上，一旦其中一个项目出现坏账，整个银行就会陷入绝境。”

    交行金研中心的报告称，历史上，中国国有银行曾积累了数以万亿计的坏账。在产生坏账的原因中，政策性贷款首当其冲，政府和国有企业并非贷款的“避风港”。

    该中心还表示，恰恰是这些具有政府背景的“政策性”贷款项目可能产生新的金融风险 。其中包括“许多地方政府信息透明度不高，加上各地财政担保体系落后，监管不到位，银行难以真实、全面地评估其整体债务水平和项目风险”。

    “政府平台项目存在潜在风险，但暴露还需要2~3年的时间，最后这一风险能否化解取决于经济复苏态势、土地出让市场价格走势等。”尹中卿表示。

    由于地方城投往往是一个大集团，体系内又有诸如煤炭公司、水务公司、煤气公司、房地产公司等各种小公司，因此资金一旦进入到城投体系中，具体运作根本无法进行监控，在它的报表中很多内容银行无法核实。

    当然，地方政府财政的重要部分是出让土地的收入，而地方城投资本金的重要部分也是土地，诸多地方城投申请贷款时抵押给银行的抵押品还是土地，所以，只要土地价格徘徊在高位，地方政府和地方城投公司的信用都可以放心。

    但这显然只是一厢情愿。

    “一旦经济进入萧条期，土地价格就有可能大跌，地方政府收入来源锐减，地方城投马上就会面临抵押不足的问题。当二者同时出现的时候，地方的信用就无法兑现，商业银行同样面临系统性风险。”一位地方银监局人士告诉《中国经济周刊》。

    而目前的情况是，无论是地方投资平台的贷款还是他们发行的中期票据、企业债，最后承担风险的主体都是商业银行。地方政府几年一换届，通常在任的政府班子是有投资冲动的，而银行也只好相信地方信用。

    不过，与以往不同的是，城投或者地方信用一旦失守还会波及到债券市场 ，可能会引起一系列的类似次贷危机式的连锁反应。

    无奈的银行

    金融机构也开始谨慎起来。

    新年伊始，北京一家城市商业银行 给分行下达了一份通知，要求控制对县(区)级尤其是县级以下政府融资平台的信贷投放，重点投向经济发达、财力较强的省辖地级市以上政府融资平台，并关注地方政府可支配财力与债务的匹配情况，防止融资平台的过度负债。

    “虽然现在还没收到限额管理方面的通知，但根据此前总行和监管部门的要求，各家银行对于政府融资平台贷款，总体上将会更加审慎。”该城市商业银行相关人士直言。

    一个直接变化就是，来自地方政府投融资平台的项目，现在需要上级行核准，批下来的难度增大。监管层要求商业银行要注意风险，并提醒在贷款前检查项目资本金到位的情况。

    但问题是，在银行和地方政府合作的过程中，贷前检查究竟能起到多大作用?

    上述商业银行人士称，给地方政府贷款的负债率比较好设定，最难的是怎么给政府编制资产负债表。多年前，为组织一笔高达30亿元的城建类银团贷款，该行花了5个月的时间才完成对某市的模拟资产负债表。

    据其介绍，编制政府资产负债表需要结合三方面的情况：其一，与地方财政部门保持良好的沟通;其二，掌握政府控制下所有融资平台的情况;其三，银行自身的信贷经验。

    以北方一家中小银行为例，该行从去年开始梳理政府融资平台贷款，但有些地方政府融资平台不透明，资产分别是哪些，资金如何运用，不会向银行透露。这就导致银行的资金投入后，具体的资金投向，连融资平台自己都说不清楚，银行更难搞清楚。

    在此情况下，该城市商业银行人士认为，“较为现实的要求是，地方政府自主进行负债总量的平衡，明确自身的融资缺口;控制节奏，保证项目建设资金能够跟上，而政府梳理债务的目的主要是搞清楚可融资的规模有多大”。

    河南投融资平台样本调查

    对河南省来说，组建更大规模的投融资平台，已经具备了为地方融资纾困和带动更大范围内的国资改革的双重考量。

    2009年12月29日，河南省国有资产控股运营有限公司正式揭牌，这标志着该省继交投集团、铁投集团和水投集团之后又一家重要的省级专业化投融资平台诞生。

    而在此前的2009年9月，面对一方面很多建设项目资金筹集遭遇困难，而另一方面，银行存贷差不断上升，大量资金没有盘活的局面，为了破解“短缺”与“过剩”的矛盾，河南省政府下发了《关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》，要求全省建立多层次的投融资体系，搭建大平台、实现大融资。

    意见指出，河南省国有“四资”(即资源、资本、资产、资金)总体使用效率较低，建立地方政府投融资体系，可以有效整合国有“四资”、拓宽融资渠道。

    河南省是全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，且提出了注意监管和风险风范的意见，被认为是在全国各地纷纷超常规发展地方投融资平台过程，进行了一些有益的探索。

    但是，在这些地方投融资平台(尤其是一些市县级投融资平台)运作中，也较多的存在管理行政化、信贷资金财政化以及监管缺位等问题。

    对此，河南省工业和信息化厅曾提出“四不宜”的观点，“不宜官办、不宜财政控股、不宜跨行监管、不宜风险兜底”，实现其商业模式转型。

    投融资平台大跃进

    长期以来，河南省级的投融资平台只有河南省建投公司、农发公司、中原证券、中原信托、百瑞信托、省中小企业担保公司等少数几个。

    在金融危机的背景下，按照河南省的规划，河南省将组建省铁路投资公司 、省交通投资公司、省国有资产经营管理公司等3个百亿元级省级综合投融资平台，以及一批综合和专业的投融资平台。打造“一集团多公司”的平台架构是河南省在搭建更高规模的投融资平台时所提倡的主要思路之一。

    作为另一条国资改革主线，在产业重组领域，通过对同一产业或者相关产业内的大型公司进行合并也成为河南国资改革的路径选择之一，这些合并后的大型产业集团除了具有完善产业链条的特点外，同时兼具强大的投融资业务并直接或间接参与其他产业重组。

    比如，兼具产业整合功能和投融资功能的河南煤业化工集团和平煤神马能源化工集团在省政府主导下高调挂牌，自此拉开进军煤化工、实现资本和产能扩张的序幕。

    实际上，河南省下属的地级市组建豪华级投融资平台的行动甚至比省级投融资平台的组建还要早。这种情况在郑州、许昌、新乡等地普遍存在。

    此外，河南县级投融资平台的组建在具备条件的地方已经展开。河南省在2009年上半年投资增长乏力的情况下，对“决战二季度”中一项重要的举措就是，支持118个县(市、区)政府以现有政府财务开发公司、投资公司等为依托，建立产业集聚 区投融资公司，与县级中小企业信用担保体系形成合力，形成支持产业集聚区基础设施、标准厂房等建设的投融资平台。

    “我们县目前当务之急就是，赶快借助政策的东风，成立一到两家投资公司。”豫西某县的一位政府官员曾告诉记者，“尽管基础弱、底子薄，但我们没条件也要创造条件，否则会失去机遇。”

    当然，对于河南省来说，新的投融资平台的构建，不仅仅是在城投和基础设施建设的领域，并已经涉及到文化产业、化工、旅游等服务业。

    2009年年底，考虑到河南文化资源丰富但产业规模较小，河南文化投资集团宣告成立，注册资本20亿元，并明确提出要运用政府资金融通社会资本，发展文化产业。

    市场化运营之困

    这些新的投融资平台的市场运作也并非如想象中那么好。

    “原来的产业布局和市场状况，竞争比较充分，但现在这样的投融资机制，计划经济 的意志性又死灰复燃，官本位逐渐取代企业本位、市场本位，这极易造成新一种形式的垄断。”河南九鼎德盛投资咨询有限公司董事长张保盈说。

    在他看来，这些投融资机构虽然规模大、掌控资源多，但由于人事任命多属行政化，因而决策是否科学、经济 ，运营效率是否较高，仍然是个疑问。

    据记者调查，在河南省各地的一些国有投资机构中，机构臃肿、人浮于事的现象极为严重，而这又直接导致了业务流程 不规范、执行效率低下。如豫东某市一家建投公司，在编人员达到220多人，“小团体化”导致的内讧争斗层出不穷，董事长和总经理“各自为政”。

    此外，投资公司运作行政化、监管缺位、审计缺失，一些公司虽将财政开支的部分资金拿来进行商业化运作，但有时恰恰成为资金运作黑洞的“滥觞区”。

    2005年，豫北某国有投资公司总资产 达到3亿元，参控股企业14家，但实现利润仅有12万元。不过，就是在这种情况之下，2006年该公司还是曝出了企业负责人将下属一家电厂的资产“私有化”的丑闻。

    还有专业人才引进的问题。由于投融资决策和风险控制的专业性，各类投资机构对人才的要求一般都比较高，对市场热点的观察和把握都要求一定的敏感度。但据记者调查，一些市、县在组建投融资公司的团队时，引进的高端人才极少，多数属

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