电监会采取三大措施缓解供电紧张局面(组图)

国家电力监管委员会副主席邵秉仁

国务院新闻办新闻局副局长郭卫民主持本次发布会

国家电力监管委员会新闻发言人、总监谭荣尧

　　2005年2月25日，国家电力监管委员会副主席邵秉仁介绍电力监管步入依法实施的新阶段等方面情况，并答记者问。以下是发布会实录：

　　[主持人郭卫民]:

　　女士们、先生们，上午好！

　　近日，国务院第80次常务会议通过了《电力监管条例》，为此我们今天很高兴请来国家电力监管委员会副主席邵秉仁先生和大家见面，介绍《电力监管条例》及有关情况，并回答大家关心的问题。出席今天发布会的还有国家电力监管委员会新闻发言人、总监谭荣尧先生，首席工程师于新阳先生。我们先请邵秉仁副主席做介绍。

　　[邵秉仁]:

　　女士们、先生们，非常高兴出席今天的新闻发布会。按照主持人的要求，我先就制定《条例》的有关情况向大家做一个简要的介绍，尽量多留些时间给大家提问。

　　2002年， 以国务院《电力体制改革方案》出台为标志，中国全面启动了电力市场化改革。其中的一项重要内容，就是改革政府对电力行业的管理体制，改变原来政府部门对电力行业多头、分级、分散管理的状况，设立国家电力监管委员会，由国务院授权电监会统一履行全国电力监管职责，使原来主要依靠政府行政审批和行政协调力量实施行业管理转变为主要依据公开透明的法律、法规实施专业化的行业监管，最终形成“政府部门适时调控，监管机构独立监管，市场主体自主经营，中介机构自律服务”的新的电力管理体制。

　　[邵秉仁]:

　　完善的法律、法规是实施有效监管的前提和基础，制定《电力监管条例》，是开展电力监管工作的基本需要。电力市场化改革的迅速推进，给中国电力工业带来了巨大变化。在旧的组织管理体系和运行秩序已经打破的情况下，体制转轨过程中的利益冲突不断加剧，而原有的行政协调机制已经难以奏效。由于《电力法》及相关法规的修订有一个过程，由国务院尽快制定颁布一部专业的电力监管法规，依法确定电力监管机构的法律地位，明确其基本的监管职责，赋予其必须的监管手段和措施，就成为电力行业深化改革和加快发展的必然要求。

　　制定《电力监管条例》，也是落实和规范国家电监会行政执法职能的需要。国家电监会为国务院直属事业单位，依照法律法规统一履行全国电力监管职责，根据国务院授权，行使行政执法职能。国家电监会作为行使行政执法职能的机构，其法律地位和职能应当通过法律、法规予以确认，其行为规范也应当通过法律法规予以确定。

　　[邵秉仁]:

　　自《电力体制改革方案》颁布后，国务院一直非常重视电力监管法规的制定工作，国务院主要领导同志多次指示要加快《电力法》的修订、特别是《电力监管条例》的起草工作。就在去年底，温家宝总理又专门批示：“我国电力发展，必须一手抓建设，一手抓改革；一方面发挥市场对电力资源配置的作用，一方面依靠电监会依法加强对市场的监管。用科学的体制和完备的法制，确保电力的稳定、健康、协调发展和安全运行。”国务院法制办会同国家电监会等有关部门和机构，在深入研究和广泛征求意见、特别是征求地方政府和电力企业意见的基础上，经过近两年的研究论证和反复修改，形成了《电力监管条例》(草案)。2005年2月2日国务院第80次常务会议审议并原则通过了《条例》草案，2月15日温家宝总理签署第432 号国务院令，正式发布了《电力监管条例》。

　　[邵秉仁]:

　　已经颁布的《条例》，共分6章、37条，主要内容包括电力监管机构的设置，监管机构的职责，监管措施，监管机构及其工作人员的行为规范，以及相关的法律责任。具体内容在发给大家的材料中已有介绍，这里我就不再一一赘述。

　　《条例》的颁布实施，是中国电力市场化改革不断深化的又一项重要成果，对于建立和维护正常的电力市场秩序，在电力行业开展公平竞争，依法保护电力投资者、经营者、使用者的合法权益和社会公共利益，保障电力系统安全稳定运行，促进中国电力市场化改革的深入和中国电力事业的健康发展都具有重要意义。从此，实施电力监管就有了基本的法律依据，电力监管工作也将由此正常展开。

　　最后，我想用一句话结束我的介绍：《电力监管条例》的颁布实施标志着国家电监会从初创组建正式转入依法履行监管职权。

　　下面，我和我的同事愿意回答大家的提问。

　　[郭卫民]:

　　下面大家可以就关心的问题提问。

　　[凤凰卫视记者]:

　　大家也都看到了，去年中国很多地方都出现了电力紧张的情况，今年是否还会出现这样的情况？有哪些措施来解决？另外，我从一些人士那里也了解到，其实中国的电力紧张并不像外界估计的那么严重，其实在一些地方，由于一些产煤企业，还有电力公司、一些相关部门的利益关系而造成的电力紧张情况好象看起来特别突出，是不是确实有这样的情况？对于这个问题，我们会怎么样来解决，让中国的电力更好地走入市场化的规范？谢谢。

　　[邵秉仁]:

　　近几年，就总体上说，电力供应是偏紧的。2003年，全国缺电省份是19个，出现了1996年以来首次大范围的电力短缺现象，到2004年，缺电情况加重，缺电的省份增加到24个，最大的电力缺口达到了3000万千瓦。造成这种现象的原因，我想解释一下。

　　首先是由于我们近几年来，特别是近两年来，国民经济的高速增长对电力的需求确实是在不断地加大，而在转轨时期，国民经济增长对电力需求方面的预测又不可能完全准确，因此也造成了在电力供应方面，在电源建设和电网建设方面滞后于整个经济发展的速度，因此造成比较大面积的缺电情况。

　[邵秉仁]:

　　另外一个原因，我们目前的经济结构还不尽合理，特别是在初级产业当中的高能耗项目过多，是对电力的需求增加比较快的一个推动因素。第三个方面的因素，就是由于当前用

　　如果说还有一个方面的原因，就是由于近年来，特别是去年由于气侯方面的影响，部分地区持续高温，一部分地区特别是水电比较多的地方干旱，造成水力发电不足，这样也加剧了整体供电的紧张局面。同时，由于居民用电当中的空调负荷增加幅度比较大，多方面原因推动了电力供应比较紧张的局面。

　　[邵秉仁]:

　　今年1月份以来，从供电形势看，尽管缺电的范围没有缩小，但是缺电的程度在减弱，总体上看，到今年年底，去年供电比较紧张的局面，大面积整体性的缺电将转变为季节性、时段性的缺电。

　　但是我要提醒大家，对今年供电需求形势也不能过于乐观，因为从供给的角度看，建设还有一个周期，去年一共投产发电机组5000万千瓦，今年还会继续投产一些新的发电机组，但总的看，由于经济的高速增长，以及结构调整还需要一个相当长的过程，今年应该说有所缓解，但是供求紧张的局面不会有根本的转变，只是程度上将有所缓解。

　　[邵秉仁]:

　　为了缓解当前供电紧张局面，我们的措施第一个就是加强对规划的科学统筹，加快电源的建设和电网的建设，努力增加电力供给。

　　另外一个措施就是要巩固宏观调控的成果，优化用电的结构，提高用电的效率，特别是要抑制低效率的用电需求。一个方面要继续执行差别电价的政策，对不符合国家产业政策的企业，把用电量压下来，同时，坚持不懈地推进需求侧的管理，促进用电效率的不断提高。

　　第三项措施，要加大煤电和运输之间的协调力度，确保已经投产的机组能够满负荷发电。

　　最后一个措施就是要整顿电煤交易市场的秩序，防止中间环节哄抬价格。现在中间环节的费用，从出厂价格到用户价格占了50%到70%。中间环节价格攀升比较高，主要是中间交易市场混乱，要整顿中间交易市场的秩序，防止电煤供应的紧张。

　　[北京青年报记者]:

　　我看到电力监管条例里有两个地方说到电监会以后将承担起颁发供电许可证的职责，但是颁发供电许可证有两种，一种是发供输，另外是发输配售，电监会的权利是哪一种？还有，电监会以后在电价监管方面和发改委的职能是怎样分工的？第三个问题，今年整个供电局势依然非常紧张，今年全国的电力市场是不是能够完全走向市场化？

　　[邵秉仁]:

　　在《电力监管条例》里是这样规定的，“电力监管机构依照有关法律和国务院的有关规定，颁发和管理电力业务许可证”，请注意，电力业务许可证和原来在《电力法》里规定的只是在供电环节发许可证是不一样的。为什么要做这样一个规定呢？原来国家电力体制是一体化经营的，发输售都是一个企业，一体化经营的，在95年《电力法》里，只规定了供电许可实际上就可以完成整个环节的电力监管。随着电力体制改革的实施，厂网已经分开，发电和输电都已经分开，这种情况下，在监管条例里又规定了业务许可，显然不仅包括原来讲的供电环节，也包括发电环节和输电环节。随着下一步进行输配分开，包括零售环节也要实行许可证。另外我要说的是，许可证是国际对电力监管实行市场准入的一种通行做法，中国也不例外。

　　[邵秉仁]:

　　关于电价监管的职能，在监管条例里是这样表述的，“国务院价格主管部门和国务院电力监管机构依照法律行政法规和国务院的规定，对电价实施监管”，这实际上是一个虚写，为什么要这样虚写呢？主要的道理是价格监管从市场化进程的角度看，它是最重要的市场监管手段，我们的电力市场化正在推进当中，因此就要从中国的实际情况，界定监管机构和政府的价格主管部门之间的价格监管职能，这是一。

　　第二就是考虑到与有关的法律，特别是已经颁布的《价格法》要进行必要的衔接，因为《价格法》里面并没有关于电力监管机构的规定，监管机构是电力体制改革以后才产生的一个新的机构，赋予它的职能必须和原来《价格法》赋予国家价格主管部门的职能进行衔接。

　　目前，国务院对于政府价格主管部门和监管机构在电价监管方面的职能划分已经有了一个初步的意见，随着整个监管条例的正式实施，将逐步明确下来。

　　[邵秉仁]:

　　关于价格的改革，要有一个过程，电价市场化的最终目标是要建立按供求关系确定价格这样一个机制，目前我们要从各个方面积极推进这一目标的实现。从今年实际情况看，大家关心是不是会涨价，我要明确的说，由于当前的供求形势，今年要推出煤电价格联动的措施，在这个措施过程当中，规定随着煤炭价格的上升，由电力企业在消化30%的基础上实行煤电联动，这样必然使一部分用户的电价随着煤炭价格的变动而产生变动。这个时间段是以6个月为周期，凡是煤炭价格上涨幅度达到5%，将实行这种联动。但是这样一种联动主要是针对工业用电的，对于农业用电、工业方面的化肥生产用电以及居民用电不作变动，确保农业、居民和支农产品的用电价格不受影响。

　　[俄罗斯国际文传电讯社记者]:

　　今年中国是不是要进口电力？去年中国从俄罗斯购买了一些电力，现在中国跟中亚地区的国家，比如吉尔吉斯斯坦也进行合作，是不是还要继续发展合作和进口？

　　[邵秉仁]:

　　与国外进行一些必要的电力合作是我们既定的方针，今年不会改变，特别是与一些相邻国条件比较适合的地区进行电力方面的交易，包括进口以及出口，还是正常进行的，只是根据当时的需要进行。在一些省份，进口电力以及一些省出口电力的情况还会继续下去。

　　[中央电视台记者]:

　　据我们了解，我们已经在东北和华东两个地区进行区域电力市场的试点工作，能不能给我们介绍一下目前这个工作的进展情况？另外，其他区域电力市场将会在什么时候启动？我们有没有一个明确的计划安排？

　　[邵秉仁]:

　　电力市场建设的目标就是要建立一种公开、公平、竞争有序的市场体系，在这个体系当中，我首先要明确一点，就是这种交易既包括竞价形成的交易，也包括通过合同形成的交易，这是两种交易方式，这两种方式都应该视为一种市场行为。当前来看，这种交易从合同来讲，主导方是政府的行为，电量分配、价格等由政府定，这是省内进行的，而且80%以上的交易量都是通过合同交易进行的。

　　刚才你提的问题是指区域市场，区域市场一般要通过竞争形成价格，通过它的电量交换形成一种市场。这个市场在东北和华东首先进行了试点，目前东北的市场方案已经完成，各个方面的意见都已征求完，基本上已经就绪，还有一些具体的技术方面的环节正在进一步修改，今年上半年就可以进行试运行，这是东北市场的情况。华东市场的方案也已经完成，预计今年适时推出试行。另外，南方市场方案也已经论证完，准备今年在适当机会推出模拟运行；此外，华中和西北、华北市场方案也正在积极考虑当中。我们一下步市场建设的目标，一个是继续完善区域市场，成熟一个，推出一个，进行运行。在省内进行交换的市场行为，要由政府分配交换电量和政府定价，逐步变为企业之间协议形成价格的交易市场。

　　[香港南华早报记者]:

　　想问一下重大事故紧急预案制定的情况，里面会包括哪些内容？另外，现在在电力系统里面会存在哪些薄弱的环节？中国有没有可能出现前一两年西方国家出现的大规模停电？

　　[邵秉仁]:

　　这个问题请我们首席工程师于新阳先生回答，因为他是专门负责电力安全的专家。

　　[于新阳]:

　　国务院正在制定预防处理重大事故的预案，处置电网大面积停电事故预案是其中之一，这个预案已经国务院讨论通过，即将以国务院的名义颁布实施。请注意，是处置大面积电网停电事故的预案，发生这样的情况怎样处置，能够在最短的时间内使电网得到恢复，使事故的损失降到最少。同时，我们更关注的是如何避免发生电网和电力系统事故，为此，国务院授权电监会负责电力安全监管，在履行电力安全监管职责上，电监会着力构筑政府综合监管、电监会依法监管、企业作为安全生产责任主体的安全监管体系和工作体系。为了做到依法监管，电监会在去年年初就颁布了《电力安全生产监管办法》。

　　[于新阳]:

　　刚才您问到当前电力安全生产还有哪些隐患，我们感到突出的还是部分地区由于电力供应紧缺对电力安全生产带来一定的威胁，我们的应对措施刚才邵主席已经谈到了，通过加强需求侧的管理，使用户有序用电，做到限电不拉电，确保电力系统的安全。

　　另外，外力破坏也是当前电力事故中占比例比较大的因素，这里所讲的外力破坏有天气造成的外力，也有施工对电力的影响，当然个别也有偷盗的行为，已经和公安部加大打击力度，确保电力设施安全可靠。

　　另外，中国正在进行电力体制改革，厂网分开以后，网厂的协调也是安全的一个很重要的课题。电力的特点是发、输、配、售瞬间完成，必须要保持平衡。厂网分开之后，利益主体的多元化、厂网之间的平衡和协调是电监会关注的一个重点，这方面的协调对保证安全非常重要。为了加强网厂的协调，电监会正在对《电网调度条例》进行修改，很快进行公布，大家要共同遵守这个规则，服从电网统一调度。

　　[于新阳]:

　　电力安全不外乎电网安全、设备安全和人身安全，电监会把共同维护电网安全、确保电网安全放在非常重要的位置。前年美加大停电之后，我去过美国和加拿大，了解了他们的情况，中国比他们有得天独厚的条件，我们有中央层面的统一调度，这个权威性比他们要好。前年8月14日美加大停电，从第一个事故引发，到最后大面积停电，中间相隔了三个小时，我们去了之后了解到，各个独立的电网只知道自己内部电网潮流发生变化，没有一个统一的指示怎样去处理，所以最后酿成这么大的事故。现在中国的电网备用容量没有美加那么多，但是中央层面统一调度是中国得天独厚的，所以国家电监会必须把调度加强。电力体制改革以来，连续两年中国没有发生重、特大电网事故，没有发生重、特大电力设备事故，没有发生重、特大人身伤亡事故，电力安全生产形势平稳。

　　[新华社记者]:

　　我们知道2002年电力体制改革取得了阶段性成果，实现了厂网分开等重要的改革内容，但是现在还有很多迫切需要完成的改革任务，如电力市场建设、电价改革、电力投资体制改革、主辅分离等，但是我们注意到，从2003年以来，电力改革似乎停滞不前，请问邵主席如何评价当前的电力体制改革，下一步的改革有什么考虑？

　　[邵秉仁]:

　　电力体制改革已经迈出了第一步，而且取得了明显的成效，这一点是大家必须肯定的。主要表现在厂网分开了，发电侧的竞争已经初步形成，电力市场也正在推进当中，电力监管进入了依法监管的阶段，而且电网企业的主辅分离已经开始。同时我们要看到，当前电力改革的客观形势发生变化，主要表现在两个方面：第一是电力供应在经济高速增长的拉动下日趋紧张；第二是在供求紧张的信号驱动下，电力建设又出现了无序状态。在这种情况下，如何处理好改革与发展的关系，是一个非常重要的关键问题，我想，既不能因为供电紧张而使改革停顿，事实上也没有停顿，只不过像第一次厂网分开那样大规模的举措现在需要研究，实际上各项改革都在紧张的酝酿和研究过程当中。不能因为供电紧张而使改革停顿，甚至出现倒退，但是也不能不顾客观变化的形势，一味地追求所谓改革速度。对于电力这样一个重要的基础产业来说，保证电力的安全可靠供给，永远是第一位的，这个与电力体制的市场化改革并不矛盾，但是在操作上必须把握好适时的力度。

　　[邵秉仁]:

　　在实际操作当中，必须把握好三个问题，第一就是原来所制定的电力体制改革总体方向目标，以及大的原则，是完全正确的，必须坚定不移地去贯彻执行，不能停顿，更不能走回头路。但是由于客观形势的变化，由于当时改革方案还缺少一些实施细则，需要在实践当中不断地完善，不断地充实。

　　第二，推进电力市场化改革的核心是要改革投资体制和价格形成机制。投资体制改革的关键是改革政府的行政审批，通过制定严格的、科学的电力发展规划，实行竞争建设的土地、环境等核准制。

　　电价改革的关键就是要取消先行按成本定价的办法，最终建立由市场的供求关系决定价格这样一种机制，但是在当前供求紧缺的情况下还难以做到，因为当前电力供应紧张，一旦按供求关系放开，那么将造成电价的大幅度上扬，目前还不能这样做。目前可以做的一些工作，一个是调整电价的结构，通过差别电价的办法，抑制高能耗的工业用电，促进整个经济结构的调整；第二项工作就是通过价格适度联动的办法，缓解煤电之间的矛盾。

　　[邵秉仁]:

　　第三是稳步推进改革。今年我们要做四项改革工作：第一项工作就是要加快电力企业的主辅分离改革，重点是做好电力规划设计、施工建设、修造和多经产业。这个已经有了方案，并且经过工作领导小组会议讨论原则通过，下一步还需要就细节问题进行完善，然后进行实施。第二项改革就是继续推进区域电力市场的建设，加快组织实施电价的一些改革措施和竞价上网，另外配套推进大用户的直购电和输配业务单独核算的试点工作，围绕市场进行这些工作。第三项改革就是继续深化发电企业和电网企业自身的改革，按照现代企业制度塑造合格的市场主体，巩固和完善厂网分开以后的改革成果。第四项工作就是要推进农村电力体制改革，使农民能够受益。总之一句话，电力体制改革不应该说已经停滞不前，只是根据现在变化的形势，在稳步地推进。

　　[美国ABC新闻社记者]:

　　第一个问题，您提到今年会加快发电厂的建设和改革，想问一下去年新投产5000万千瓦，今年政府希望增加新投产多少？政府预计到几时供需才会平衡？第二个问题，请再解释一下煤电联动价格改革的机制，您提到30个百分比的成本，请解释一下，是不是说煤价的增加可以让发电厂增加他们价格的30%？

　　[邵秉仁]:

　　刚才已经说了，去年投产了5000万千瓦新的装机，今年投产多少，我也没有办法预测得很准确，总之投产量不会低于去年。据我个人预测，到2006年的年底，全国的用电将基本缓和。刚才已经谈到过，这需要做好两个方面的工作，一个是加快电源和电网的建设，第二是要坚持宏观调控的一些做法，抑制低效率、高能耗产业的用电需求。

　　[邵秉仁]:

　　至于谈到煤电价格联动的问题，是这样规定的，为了缓解电煤价格的矛盾，国务院决定从2005年开始建立一种联动机制，规定凡是煤炭价格在6个月内上涨幅度达到5%的时候，才实行联动。就是说，假如半年之内上涨幅度没有达到5%，那就不进行联动，这个方案是从现实考虑的。第二，如果进行联动，首先由电力企业先行消化30%的成本，然后对电力价格作适当的调整。另外，在价格联动过程当中，不对居民用电、农业用电和中小化肥生产用电的价格进行调整。

　　[中国国际广播电台记者]:

　　发展环保清洁的新能源也是我们国家的新政策，关于新能源在电价方面有没有什么支持力度？比如说现在风力发电在我们国家发展挺快的，但是风力发电跟常规能源相比价格上还有一些劣势，电监会会不会采取什么措施来支持新能源的发展？

　　[邵秉仁]:

　　首先，发展清洁能源是我们在国民经济发展过程当中坚定不移的方针，目前风力发电、潮汐发电包括核电等等这些清洁能源在我国正处在发展过程当中，比重还不是太多。除了受一些条件的限制，主要原因就是成本过高，所以为了鼓励这些清洁能源，应该制定出一些包括价格方面也包括其他方面的鼓励政策。原来的定价法是按成本定价，在对待清洁能源上也是这样一种成本定价方法，保证投资一定期限的回收期，只不过不同类型的发电有不同的规定。大概就是这样的情况。

　　[经济学人杂志记者]:

　　我的问题是，在电力发展计划当中，对于电厂建设的审批过程，目前相关政府部门主要是国家电力监管委员会和国家发改委，是不是在审批的过程当中有哪些主要的政府官员或者具体的部门对这个进行负责？

　　[邵秉仁]:

　　我们国家电力投资体制去年已经进行了改革，由行政审批转为核准制。具体负责的部门就是相关的需要核准的事项，比如土地、环境条件需要由国土资源部、国家环保总局进行核准，然后再由发改委进行核准。我认为这种制度还有许多需要改进的地方，特别是在提高效率，为企业投资创造更便利条件方面，还有很多工作需要改进。

　　[郭卫民]:

　　今天电监会的领导和专家就我们媒体和舆论普遍关注的热点问题做了很好的解答，感谢电监会的各位领导和专家，也感谢各位记者的参加，今天的发布会到此结束。

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