京城专家学者快评土地新政

　　国家土地督察制度在国务院常务会议上获准建立，并且提出了规范土地出让收支管理制度。在新的要求下，土地出让金将在中央与地方、土地部门与财政部门之间形成怎样的分配格局？土地督察制度如何发挥监察功效？土地监察制度是否是土地调控政策的治本之举？带着这些问题记者第一时间走访了有关专家学者。

　　“纳入预算”等于“纳入管理”

　　“土地出让金的现行管理措施，应该说比较乱，全国各地存在很多不同的规定，有的纳入预算，有的也许根本就没纳入预算，针对这样的情况，规范全国的土地出让收支管理，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行‘收支两条线’，是对现有制度的改进，也是中央进一步对地方政府收支加强管理、加强土地调控力度的表现。”财政部财政科学研究所所长贾康在接受记者采访时指出，所谓国有土地使用权出让总价款实行收支两条线，就是各地将土地出让金纳入财政统一管理，收入纳入国库，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付。贾康称，“全额纳入地方预算首先等于纳入了财政管理，收支两条线从一定程度上挤压了地方政府违规操作的空间。”

　　此外，据记者了解，新的土地出让金管理政策并没有将土地出让金收归中央财政，其处置权限仍然在地方政府。

　　土地出让金能否

　　完全进入财政系统？

　　根据国务院发展研究中心不久前的一份调研报告，在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40％，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60％以上，因此，土地出让金被称为地方政府的“第二财政”。

　　“1993年分税制改革后，中央把土地出让金全部划归地方政府，此后，土地出让金有一部分直接由地方政府的土地部门进行了支配，其使用权并不划归财政部门。”中国社科院财政室的张德勇博士指出，单是今年第一季度全国土地出让金可能就高达3000亿元，如此巨额土地出让金的使用权限却很不清晰，是个亟待解决的问题。

　　那么，即将改革的土地出让金管理制度是否明确了今后有关土地出让金使用权限的问题呢？张德勇称，根据政策，将土地使用权出让总价款全额纳入预算，应该属于财政意义上的“纳入预算管理”，这与“纳入预算内”还是有差别的。“纳入预算管理，是指所有的土地出让金在账面上有所反映，更加便于财政部门监督管理。而纳入预算内，则是所有土地出让金的所有和使用权全部划归财政部门，土地部门无权使用。”张德勇认为，既然是实行收支两条线，那么从一定意义上讲，就还不是严格意义上的“纳入预算内”，因此，土地出让金的使用权限是否能够摆脱土地部门的涉足，完全进入财政系统，在一定程度上仍然存有悬疑。

　　处理好监察与管理的关系

　　由于地方土地管理部门隶属于地方管理，所以在执行土地政策、法律和土地制度过程中，必然会受到地方政府利益驱动的影响。“建立土地监察制度，并且是一种派驻的大区制度，将在一定程度上避免利益关系连接。同时，实行国家监察办公室与大区监察局之间的垂直管理，则可以有效地监督地方政府的土地管理行为，能够在一定程度上抑制地方政府在土地审批中的利益驱动和冲动。”北师大经济与资源管理研究院研究员张琦认为，建立土地管理监察制度的效果究竟如何，取决于在新型体制下，能否处理好监察与管理之间的关系，土地督察重点是对地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，但不直接查处案件，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。“也就是说，在整个土地管理体系中形成两条主线，一条主线是管理线，一条是法律监察线。这一点必须明确清楚，否则，将难以起到效果。”

　　督察制度有利于加强土地监管

　　“土地违法屡禁不止，根源还是在于地方政府的用地冲动。”国土资源部执法监察局局长张新宝认为，政府主导是这些土地违法现象的共性，国家土地督察制度的建立无疑是把对土地利用的监管制度化了。

　　中国社科院金融所研究员易宪容在接受采访时指出，土地督察制度从一定层面讲具有一定的积极意义，对地方政府有很大的威慑作用，权力也进一步收归中央，一定程度上有利于加强土地监管、落实土地管理制度。

　　但是，易宪容仍然认为国家土地督察制度还只是外部行政监管，土地在政府的垄断下，在土地出让收入普遍占地方财力50％以上的情况下，地方政府滥用土地、违法用地现象单纯依靠外部监管很难遏制。谁来监管监管者、如何避免新的利益群体在执法中有所勾结又将成为新的问题。