国会在管制过程中附加了多重目标，其结果使得管制机构拥有了广泛的权力及执行其政令的多种手段。管制机构以行政规章的形式创制法律和标准。管制机构通过守法的监督和实施法律制裁来贯彻法律。因此，管制机构的权力和程序与政府立法、行政、及司法三权机关的权力和程序相似。

集行政权、准立法权、准司法权于一身

首先来看管制机构的立法和行政的权力。由于国会没能完全制定实现多种管制目标所需的详细规则，它只好将一部分规则制定权授给行政机构。同时，管制机构还必须承担从信息收集到法律执行的各种行政任务。于是问题成为，在给予管制机构充分余地和机动执行其任务的同时，如何贯彻国会的政策目标。责任和控制的目标部分反映在管制机构的设置上，如哪些放在行政系统内部，哪些独立，哪些隶属于行政内阁各部及哪些完全脱离行政的直接控制。人们对在联邦行政内设置管制机构的明显矛盾多有思索。库斯曼[1]认为，如果国会在选择这两种方法时遵循了任何一致性的原则，那么却无法说清这是何种原则。在国会和总统之间围绕管制机构的控制权自然少不了一场争夺。库斯曼以行政协调政策的作用和总统有建议立法责任为理由强烈认为对管制机构的控制权应该交给最高行政机关。是否由国会或总统履行对管制机构的监督和控制，很明显，管制机构的行为总是要受政治力量的控制及利益集团的影响。管制机构的责任取决于国会或行政机关里被选举的官员。因此，管制政策的决定独立于政治的影响的说法本身就是矛盾的。然而，这并不能构成对管制制度的批判。不但如此，管制制度其实正是代议制政府的直接结果。国会代表和总统都必须服从公众舆论和利益集团的压力。管制机构本身只不过是政策工具而已。因此，管制机构所采取的行动不可避免地要反映被选官员的意思。

与此同时，国会还打算让管制机构承担司法任务，这一方面反映在管制机构对特殊案件的具体裁决过程上，另一方面反映在管制机构具有法院的功能之上。确实，按照行政程序法，规则制定过程的本身，在正式的文书记录和来自原被告及证人的证据方面，都具有法院诉讼的性质。然而，正如长期观察到的那样，机构诉讼的准司法性质并不意味着机构的决定都很公正。尽管机构的决定和程序要受到司法审查，但这也不能充分保证独立法院的公正性。一个问题是检举和裁决功能的混合。虽然听证会通常由行政法官主持，黑夫兰（Heffron,1983,P280,281）指出，大部分的案子都有原诉方或机构本身（以机构主管的名义）起诉，最初的决定成为记录的一部分，这一部分必须仔细斟酌，但却无法对管制机构进行约束。最高法院一贯主张，最终决定权归于管制机构。

库斯曼提出了一个解决实现政治责任和司法独立双重目标的办法，即把所有的管制机构都设置在行政系统内部，并由总统直接控制，同时，将委员会打散，分为独立的司法部分和行政部分。行政的和规则制定的功能归于行政部分，而准司法功能归于司法部分。在大量正式和非正式行动中遇到的困难是由机构的功能混合造成的。库氏的建议是要将这些功能赋予行政部分，但它们的决定却要接受司法部分的广泛审查。库氏指出了政治势力通过产业压力集团控制管制机构的危险性（很久以后经济学家才将此视为一个新发现），但他也强调自由裁量权的必要性以及职业性公共管理者的公正性。从总统委员会的报告来看，在管制过程的性质及因此引起的批评方面，20世纪后半叶的管制几乎没有发生什么变化。

管制权争夺

让我们先来看一下胡斌介绍的一个关于中国国际货物运输代理业管制的例子[2]。在经济转型以前，国家对外贸运输和国际货物运输代理进行了严格的管制，并实行垄断经营，管制权由对外贸易部和交通部共同负责。其中，文革前曾改由外贸部统一负责。外贸部下属中外运公司作为货物运输代理人统一办理国际货物运输代理业务，交通部下属的中远公司作为承运人开展运输业务。1978年后，随着行业的放松管制，旧体制的许多矛盾开始显性激化。1984年，中国14个港口城市开放，中国的外贸运输市场也开始开放，允许一定程度的交叉经营，在货运代理行业出现了竞争。交通部和外经贸部的下属企业既经营运输业务又经营货运代理业务。尽管交通部门对沿袭几十年的国际货运代理的管制权提出异议，但国务院1992年再次明确国际货运代理由外经贸部管理。1995年，经国务院批准，外经贸部颁发了《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》，明确说明国际货运代理经营包括国际多式联运。而1997年，交通部、铁道部发布了《国际集装箱多式联运管理规则》，规定在中国境内从事国际多式联运的国际货运代理企业要向交通部门重新审核批准登记。这与外经贸部的《管理规定》产生了公开的冲突，影响了外经贸部的直接利益。外经贸部遂于当年发出《关于暂不向交通、铁道部门办理多式联运有关手续的通知》，并致函国务院表示对《管理规则》的反对意见。从1997-1998年，外经贸部三次向国务院上交紧急报告，要求停止《管理规则》，交通部门也多次报告国务院要求推行《管理规则》，双方在报告中都力陈己方管制权的合理性。最后，当双方的矛盾不可调和时，国务院采取延续过去政策的办法，仍由外经贸部执行《管理规定》，暂缓执行《管理规则》。

两部门争相制定行业管理规定，就是为了拥有行业管制权。

管制权是国家委托有关部门行使行业管制的权力。行业管制权显然是一种稀缺资源，掌握这种稀缺资源的部门便拥有了许多特权，利用这些特权就有寻租的可能，因此，任何部门都希望拥有行业管制权。

在严格管制阶段，行业管制权与部门利益的矛盾并不突出，这是因为：首先，个人收益难以最大化。当时中国实行严格的计划经济体制，各部门的利益与部门人员的利益没有直接联系，行业管制权的制度租金不容易转变成部门人员的个人收益；其次，意识形态的作用。计划经济时期提倡各部门合作，各部门没有自己的独立利益，都是国家统收统支的单位，各部门为自己的利益考虑不多，部门的排他性意识不强，部门之间没有直接的利益冲突。

放松管制阶段，行业管制权与部门利益之间的矛盾日益尖锐，各部门都极力希望拥有管制权，因为：一是拥有管制权的部门人员可以在行业市场中进行寻租活动，部门利益可以转化为个人利益；二是计划经济向市场经济体制的转变，使各部门成为相对独立的经济核算单位，各部门都有下属企业，行政部门与企业政企不分，企业的利益与部门的利益紧密结合，拥有行业管制权的部门可以为本部门的企业带来各种直接的好处；三是在同一行业相互竞争的市场中，限制其它部门的企业就会有利于本部门的企业，因此，拥有行业管制权除了通过对本部门保护产生直接利益之外，还会以损害其他部门利益为代价获取各种间接好处。因而，放松管制后，各部门是相互独立的利益集团，行业管制权之争就是利益集团之争。而国务院的最后裁决则表明，制度惯性无时无刻都在起作用。

三、被管制者之间的互动

在正式的经济模型中，市场是由两类经济单位即消费者和企业在多种价格下进行的交换来定义的。被管制者也就是指企业和消费者。作为被管制的企业，可以是单个的垄断企业，或企业集团，也可以是一个产业或产业集团。而消费者，无论是作为个体还是一个分散的集团，在很多场合它并不是被管制的直接对象，它更多地是受管制政策影响的对象。

施蒂格勒（1996）认为，一个产业的诸厂商，或一个职业集团的诸成员，会从效用极大化目标出发，进行成本、收益比较来选择自己从事经济活动的环境。如，它们可以选择放任竞争、或选择组织卡特尔或类似团体，或选择寻求政府管制（控制进入）。但各种选择会得到不同的收益，支付不同的代价。如果放任竞争，那么成本为零——实现竞争性结构无需各厂商或职业集团成员支付费用，但收益较低，只能获得竞争性报酬。如果组织卡特尔或类似团体，可以获得较高的收入，但各厂商或各成员必须为这类组织的发起和顺利运行支付费用，也就是说，构建这种经营环境会发生成本。如果要求政府保护（如控制进入），也能由政府的管制而获得较高的报酬，但政府管制并不是免费提供的，政府管制的需求者必须向供给者（政府官员）支付“价格”，比如为能够提供有利管制的政党或政治家提供活动经费、竞选经费，为其当选或重新当选组织选票。该产业或该职业集团在进行了上述各种选择的成本收益比较后，必然选择净利益最大者。当然，如果他们得到了政府保护或组成了卡特尔，必有损其他有关集团（比如消费者）的利益。后者也面临类似选择，或听之任之，或自己组织起来对抗（如某些消费者团体），或也要求政府保护。他们也按照同样的原理作出自己的选择。各集团的情况不同（比如不同产业的厂商数目、供求条件不同），成本、收益就不同，从而选择的结果也不同。所以，在整个经济中，某些集团要求并得到政府的保护，但另一些集团则不要求或未能得到政府的保护；一些集团得到的保护多一些，另一些集团则少一些。

有趣的是，现代意义上的管制起源也表明，由政府对市场进行管制，最初并不是管制主体——政府的主动行动，而是由于被管制对象——企业的要求。美国联邦政府对产业的管制始于1887年州际贸易委员会（Interstate Commerce Commission）的成立及其对铁路运输业的管制。19世纪下半叶，美国铁路运输业发展很快，发生过度竞争。例如，1880年在圣路易和亚特兰大之间有20条铁路在营运，过度竞争使票价猛跌，企业亏损。企业企图通过组织卡特尔来提高票价，但卡特尔很不稳定，短期内就纷纷垮台。百般无奈的铁路公司只好求助于政府，要求政府对票价作出必要的规定，以免票价过低使公司亏损，于是才有政府对铁路运输业的管制（张帆，1995）。这样，为响应公司的请求而诞生了政府管制，它是政府不得已而为之——公司自己管不了，才求政府出面管一管。政府禁止的是压低票价，即设定最低限价。这说明，19世纪末竞争的加剧是政府管制产生的原因。政府能提供、而企业也需要管制这一特殊商品。当然，在这一过程当中，遭受过度竞争之苦的铁路运营商、受到铁路运营商盘剥的消费者集团（如农场主协会）、和受铁路运营商挤兑的其他运输业主（如公路运输业主和内河运输业主），所有这些被管制者或受管制政策影响的人都会从成本效益角度来衡量是否要寻求政府的保护。

而按照佩尔兹曼（1976）的推测，受管制的商品（或劳务）的价格低于垄断价格而高于竞争价格，所以垄断产业的消费者会由于管制则获得低价产品，而竞争产业的生产者能借助管制而高价出售产品。因此，这两类产业较容易发生政府管制。政府管制多半发生在该产业成本低或需求高涨的时期；政府管制在需求高涨时偏向保护消费者，在需求低落时偏向保护生产经营者。

1企业之间的博弈

我们把支付给资源所有者的款项中超过该资源在任何其他可替代选择用途中所能得到的最大款项的那一部分，即超过其机会成本的收入称为租金。它的来源有三种途径，即创新、风险和垄断。在管制经济学中，租金被用来表示由于政府对经济活动的直接干预，抑制了市场竞争，造成人为的稀缺和形成垄断所带来的超额利润。布坎南等人（1980）认为，只要政府人为制造短缺，寻租活动就必然发生；只要获得某种特权的机会是不均等地或随机在所有人当中分配，就必然有通过游说、疏通去试图说服主管当局给予优惠或差别待遇达到满足自利的目的。比如，如果政府对出租车进行管制，发放营业执照，那么就会有三种层次上的寻租：第一层次上的寻求营业执照的寻租行为；第二层次上的寻求决定发放营业执照职位的寻租行为；第三层次上的寻求政府拍卖营业执照收入再分配的寻租行为等。

在市场经济社会，参与寻租的企业往往不止一家，在政府设租的利益引导下，有独立经济利益的企业都会主动加入与政府博弈的行列。在政府的租金总量有限，只允许少数企业参与寻租的情况下，哪家企业能获得优先进入权，取决于企业之间的竞争。