在土地指标如此紧张以至于告罄的情况下，为什么政府还会开出1美元如此低的价格？“政府对土地的垄断是问题的根源。”河南社会科学院一位不愿透露姓名的经济学者告诉记者。

该学者介绍，中国的土地一般分为两类，一是国有土地，一是农民集体所有的土地。农民集体所有的土地只能用于农业用途，如果转为工业用地，必须先征为国有。这就是所谓土地“农转非”，政府称之为“征地”。

在征地的过程中，政府是惟一的“征用”者。农民必须把土地交给政府，别无选择，得到的只是最高不超过土地年产值30倍的“征地补偿”。这不是一个农民集体与政府的平等交易过程，而是“买家唯一，出价已定”的交易。

农村土地被征用为国有土地后，按照用途可分为两类，一是商业经营用地，二是非经营性用地。依照现行《土地管理法》，商业、服务、金融、旅游等建设用地，属于商业经营用地，实行“招标、拍卖或挂牌出让”(下称“招拍挂”)；工业、仓储、交通等属于非经营性用地，目前实行“协议出让”。

一般认为，通过竞争性的“招拍挂”出让土地，由于买家有充分的竞争，出让价可反映该宗土地的真实价值，而“协议出让”，则是政府供地，企业用地。这实质上是政府为发展经济而优惠供地。

在工业建设用地上，地方政府作为国有土地产权的代理人，是唯一的卖家。虽说工业建设用地也有基准地价，但由于自由裁量权在政府手里，地方领导尽可以低价出让，所以才会出现“1美元”的价格。

“按照现有的发展模式，土地简直可以说是经济增长的母体，如果土地不能由市场定价，形成真正的市场要素，那么“地荒”将永远不可避免。”该学者说。(施平)