立法所遇问题多多
据介绍,《国有资产法》将分为9章,除总则和附则外,将对国有资产的管理机构、国有资产界定和评估、经营、收益、处分、监督和法律责任分章作出规定。
同时,《国有资产法》还明确规定了要巩固和发挥国有经济在社会主义市场经济中的主导地位和作用;维护国有资产所有者权益,防止国有资产流失;坚持政企分开、政府的社会经济管理职能与国有资产者职能分开;促进国有资产合理流动,实现国有资产保值增值;充分吸收改革中经实践证明成功的试点经验,大胆借鉴其他国家国有资产管理和经营的有效办法等八项原则。
即便如此,还是有不少问题和分歧困扰着立法者。
早在《国资法》起草组在征求各方面意见时,就重点列出了六大争议,包括了国资在中央政府与地方政府之间的产权关系如何明确、政资分开的实现形式、国有资产的监管主体和监管范围、出资人机构及其职能、国有资产监督机构的职能以及国有资产经营机构等问题。
实际上,除此以外,国有资产的界定范围和国有资产如何保值增值等问题在立法过程中同样存在很大的分歧。
如在国有资产的管理机构设置上,目前学界和立法界就形成了三种观点:一种意见认为国有资产所有权应由全国人民代表大会行使,因而国有资产专职管理机构应设在全国人大,隶属于全国人大常委会。另一种意见认为,宪法规定国务院代表全国人民对国有资产行使所有权,因而国有资产专职管理机构应基本维持现行体制,设在政府之内,作为政府的职能机构。第三种意见,主张独立于人大和政府之外设置,专职经营和管理国有资产。著名经济学家樊纲就认为,国有企业管理体制应该至少是三级到四级的管理体制,最高一级就是在人代会的层面上有一个“国有资产委员会”。
而在监督上,有学者建议监督系统可分为两个层次:第一层次是直接隶属于人大的监督机构。可考虑在人大内设立国有资产权益监督委员会。其主要职能有立法监督(主要是负责拟定有关法规、条理);执法监督(主要是负责检查有关法律法规执行情况);管理监督(主要是定期听取并审核政府国有资产管理机构的工作报告)。第二层次则是间接接受人大管理指导的监督机构。这类机构包括资产评估、审计师、会计师、律师等事务所,以及其它具有监督功能的中介机构。这类机构对国有资产的运营予以监督,应接受人大的间接管理指导,人大也可以授权某些中介机构承担某项具体的监督任务。
对这一个问题,《国有资产法》的草案则明确了各级人民代表大会对政府国有资产管理机构的监督。草案规定,“市级以上政府应向同级人民代表大会报告国有资产经营、使用情况,人大可委托审计机构审查国有资产经营机构、特定经营部门国有资产经营使用情况”,同时规定了“全国人民代表大会及各级地方人民代表大会依法对国有资产管理、经营行使监督权,审议、批准国资委年度国资运营收益预算及执行报告”。
至于最终会采用何种方案还没有确定。
对此草案,中国政法大学教授李曙光建议说,《国有资产法》应具备可操作性和可诉性。一方面,该法的颁布将提供产权细化的具体办法;另一方面,该法应规定有对抗国有资产管理者的“合适”监督者,而且当国有资产发生流失和权属纠纷时,能够诉之于司法机构。
李曙光的观点对侵害国有资产提起额司法救济不无借鉴意义。