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冯苏宝：WTO与经济特区发展
作者： 转贴自：深圳商报 点击数：1295
WTO与经济特区发展 综合开发研究院（中国·深圳）战略中心主任冯苏宝 编者按： 12月中旬，全国首次经济特区授权立法联席会议在海口举行。全国人大常委会办公厅研究室、法工委负责同志，以及深圳、厦门、珠海、汕头的人大领导同志、立法工作者和来自全国各地的专家学者参加了会议。会议就特区的未来命运和立法工作中共同面临的各种问题进行交流和研讨。与会代表一致认为，在新形势下，中国的经济特区要进一步“特”下去，要运用特别立法权进行制度创新，促进“二次创业”。综合开发研究院（中国·深圳）战略中心主任冯苏宝教授，在此次联席会议上做了关于经济特区未来功能定位的主题发言，颇具参考价值。关于中国经济特区的未来走向，是深圳人一直关注、讨论的重要问题，本报特在此刊出此文，意在深入讨论这个问题。 经济特区：面临两个冲击 中国的经济特区的内涵是什么，究竟要办多久，这个问题早在特区创办伊始，就已经提出来了，并在全国范围内进行过好几轮大争论。 在当前，中国的经济特区正面临两个因素的冲击。第一是中国入世，在部分人的概念中，经济特区的设立显得与WTO机制不合；第二，中国当前的开鸥母镄问仆?0多年前相比发生了很大的变化，一种全方位开放和市场公平竞争的格局正在形成，在很多人的心目中，像经济特区这样的“特殊体制”似乎已无存在的必要。其中，第一个因素对于特区来说尤为致命。 WTO：对经济特区是利是弊 我国在经济特区问题上，究竟对世贸组织做了一些什么具体承诺？这些承诺究竟对经济特区发展有利还是不利？由于关乎特区的命运，确实有必要对WTO有关文件认真解读一番。 在入世的两个重要文件中，即《入世议定书》和《入世工作组报告》，都涉及经济特区问题。二者观点和内容大体一致，其中《报告》采取备忘录的形式记载了谈判过程的重要细节，《入世议定书》则应属于正式承诺。 在《入世工作组报告》中，关于特别经济区域（WTO对经济特区、边境贸易区、少数民族自治区、沿海开放城市、经济技术开发区和其他特别区的统称）共涉及4项说明和6项承诺。 说明部分 这部分内容主要是中国代表做出的，内容包括： 1.中国在1999年前共有5个经济特区、14个沿海开放城市、6个长江沿岸开放城市、21个省会城市和13个内陆城市，它们在“利用外资、引进外国技术和进行对外经济合作方面享受更大的灵活性”，“目前外国投资者有权享受某些优惠待遇”。 2.中国对经济特区和沿海开放城市经济技术开发区内的外国企业，知识密集型企业，或投资超过3000万美元的项目和能源、交通、港口建设企业实行15％的所得税率，外国企业汇到国外去的利润免征所得税。 3.中国将在整个海关管辖区内实行社会主义市场经济。 4.中国“没有计划建立新的经济特区”，“对经济特区所适用的优惠政策已经取消”。 承诺方面 《报告》主要采取了WTO代表提出所关注的问题，而由中国代表作出回应的形式： 1.WTO工作组成员提出：“从经济特区进入中国其他海关辖区的进口产品，在适用所有的税收、进口限制、关税和其他收费方面，应该和正常进入中国其他海关辖区的产品待遇相同”。中国代表承诺，“将确保这种无歧视的待遇”。 2.WTO工作组成员要求中国采取步骤，“以确保从经济特区进入到中国海关辖区其他地方的所有产品同进口到中国海关辖区的任何其他产品一样，收取相同的关税和费用”。中国代表确认“对经济特区同中国海关辖区的其他地区之间的贸易，中国将加强实施税收、关税和非关税措施”。 3.中国代表确认：“中国经济特区和其海关辖区的其他地区贸易统计数据将继续保留并进一步予以完善”。 4.WTO工作组成员要求，“中国将与其经济特别区域相关的所有法律、法规和措施向WTO通报”，中国代表确认，“将在通告中提供信息，介绍所施行的有关贸易、关税和税收的特殊规定是如何限制在指定的特别经济区的情况”。 5.在答复某些工作组成员表示的关注时，中国代表确认，“提供给位于特别经济区的外国投资企业的任何优惠安排将是无歧视性的”。 6.中国代表承诺：随着中国经济的改革开放的深入，将在国内统一执行关税政策。 在《入世议定书》上，共有3项正式承诺： 1.向WTO及时通报经济特区法津、法规及有关措施的信息。 2.“对于进口到中国海关管辖的其他地区的产品所征收的税项、收取的费用、采取的诸如进口限制和进口关税等影响进口的措施，应同样适用于这样的地区从特别经济区域进口的产品，其中包括用于组装的零部件”。 3.在特殊经济区内所实行的优惠政策上，“应严格遵守世贸组织的非歧视和国民待遇等有关规定”。 经济特区转向“境内关外” 《入世议定书》和《报告》的用语虽然拗口，但意思明白准确。不仅丝毫没有取消经济特区的意思，反而有承认和尊重其存在，并有将其运作向“境内关外”进行规范化的取向。 例如，WTO谈判代表最关心的问题是，中国能不能做到从经济特区进入到内地的产品同所有进口到内地的产品一样，征收同样的税项、费用，采取同样的限制措施。其用意显然是为了防止经济特区成为一个与内地间贸易的非正常水平的关税通道，从而影响中国整体关税及非关税壁垒的降低。如果特区在关税措施等方面确有更优惠的条件，例如有更低的关税，更便利的通关措施，那么中国要做到这一点就必须对经济特区进行真正意义上的“境内关外”操作。 在《入世议定书》所作的正式承诺中，WTO要求中国及时提供经济特区的相关信息，这是对特区现实存在的一种正式认可形式。在涉及特区的优惠政策问题上，WTO强调了非歧视性原则和国民待遇原则，众所周知，它所针对的当然是外国人和外国企业，这是说，在经济特区内，优惠政策对于中外企业应当一视同仁，这显然不是与国内其他地区扯平。至于尚“没有计划建立新的经济特区”以及“对经济特区所适用的优惠政策已经取消”，那是中国自己做出的说明，而在正式承诺中并没有涉及。 世贸：允许经济特区发展 可能有人会认为从整体意义看，例如从世贸基本原则和所有文件角度看，中国经济特区会有悖于WTO机制。要准确回答这个问题需要有一个繁复而精确的专业分析过程和论证过程，需要组织多学科的专家参与研究，尤其是法律界专家参与，笼统做出结论是不科学的。但即使从整体看，一些国际现象倒是值得思考。 当今世界上的经济特区已发展到1000多个，大部分是在世贸组织成立后才发展起来的，并且在全球现有的经济特区中，大多数是WTO成员国。当前在美国、日本、欧盟成员以及南韩等发达市场经济的国家中，还出现了一种“再办特区”的强劲趋势。 世界贸易组织所规范的主要是多边贸易行为，但它同时允许区域联盟、自由贸易区，甚至双边贸易的发展。在今年9月在墨西哥坎昆举行的世贸部长会议上，世界多边贸易谈判受阻，各国都转过头来倾力发展其他贸易投资形式和经济合作形式，这一动向令人们感到困惑：未来世界究竟采取什么方式和途径走向经济全球化和贸易投资自由化？这些现象至少告诉我们，世贸规则是一个矛盾并置的框架，它具有足够大的开放性和弹性，充分包容世界贸易投资领域的发展与变化，否则早就因僵化教条而被弃置。另外WTO是全球性的，它必须充分考虑世界千差万别的情况，因而具有比欧盟更大的制度容量。由此推之，一个国家在自己领土上开辟经济特区这样的自由口岸，理应受到WTO机制的规范与约束，但也不应该归于取消的范畴。 经济特区将贯穿中国现代化建设始终 至于当前给特区命运造成影响的第二个因素，即在全国新的改革开放格局下，经济特区是否有存在的必要，这也是可以加以分析的问题。 首先，中央对于经济特区的态度是比较明确的。中央在2000年曾宣布，中国经济特区发展“将贯穿于中国改革开放和现代化建设的始终”。如果对这一提法进行量化计算，到2010年，中国市场经济体制大体上建立，那么经济特区还有7年寿命；如果按2050年中国的现代化建设将基本实现计算，那么经济特区还有40多年的时间去发挥作用。 其次，关于特区为什么还要办下去，理论界进行过广泛的探讨，我认为最到位的还是来自实际工作岗位同志的说法。在前不久，国务院派工作人员到深圳来调研时，发言中最有说服力的是深圳两任书记。一个是李灏同志，他说，“特殊政策并不等于优惠待遇，为了完成一些特殊任务而给他一些特别的条件应该不属于优惠范畴，比如说叫你当敢死队，给你配好枪，好的装备，让你吃得更饱，这叫什么优惠！”另一个是现任书记黄丽满，她说，“深圳作为普通城市也能发展，小日子应当过得也不错，我们要求把特区继续办下去，无非是想多做些工作，为国家多承担一些特殊任务”。 经济特区的五大取向 对于中国经济特区的未来取向，我有如下看法。 第一，经济特区要继续进行改革试验。中国的经济特区同其他国家最大的不同点在于，它不仅具有对外开放的功能，还肩负着进行改革试验和制度创新的任务。 从中国改革开放的历程看，经济特区在改革试验和制度创新方面起的作用不小，创造了许多新制度、新体系和新做法，“杀出了一条血路”，对全国发挥了重要的示范作用和带动作用。在新形势下，特区应该进行更困难、更高层面和更深层次的改革试验，应该在改革上进行质的突破。 第二，按照“境内关外”要求进行规范运作。中国的经济特区应该说只具备了一定的租税方面的优惠政策，并没有严格意义上的“境内关外”管理，特别是没有相应的海关政策和特殊的外汇管制政策。 但在WTO的谈判中，外界却是按照“境内关外”的条件来看待和要求我们的。所以如果要继续把特区办下去，就应该严格按照“境内关外”的要求进行规范化运作。需要对五个特区在进行不同功能定位的前提下区别对待，在深圳、珠海、厦门和汕头的一定区域，例如海港、空港、保税区和部分工业区、高新技术区、物流园区实行自由贸易区或严格意义上的“境内关外”制度，但对其城市则要进行与特区有关的其他性质的功能定位。 第三，把实施国家战略性的贸易政策和产业政策作为特区重要的功能定位之一。当今世界，各国的对外开放不仅是吸引外资，还要因应全球化经济环境与竞争进行战略性贸易布局和产业布局，发达国家和地区兴办经济特区很多都是基于这一目标的考虑。例如美国硅谷，台湾新竹工业园区，日本冲绳“金融特区”，这些特区都超出了单纯招商引资的范畴，而是具有整体战略性功能。 对我国而言，也存在着从战略角度进行贸易布局和产业布局的长远需要，对这样的任务，利用特区进行贸易政策、产业政策和金融政策的倾斜，进行国家战略资源的投入，有利于营造产业发展生态，且不易招致国际贸易争端，而更重要的是，国家是在利用特区进行面向全球竞争和未来经贸发展的战略性布局，是在进行一种未雨绸缪。 第四，把特区作为国家进行区域性联盟的战略基地。我国与东盟签订了10＋1自由贸易协定，国家与港澳地区签订了CEPA，这是一种进行区域联盟的战略性大动作，在未来，祖国内地和港澳台会围绕CEPA互动，10＋1模式也将扩展到整个东亚。 五个特区在地缘条件上处于东盟10＋1和CEPA相关国家和地区相毗邻或通道位置，完全有条件在这些贸易协定的框架下，与港澳和东盟建立一种与国内其他地区不同的特殊经济关系，进行直接沟通、超前互动、率先启动项目和进行运作枢纽的建设，从而成为中国进行区域性联盟的战略基地。 第五，创建世界级经济特区，向国际化升级。邓小平生前曾经说过，要在内地再造几个香港。香港就是自由港，也是一个经济特区，但它是世界水平的。香港应该是中国经济特区看得见摸得着的具体取向。但香港最难企及也是特区立法最需要学习的，是它的法制和法律制度，例如香港在工商方面的法律，基本能做到每种经济活动和经济关系都有相应的法规加以调整，不仅有关于经济活动的基础法规，而且有界定经济管理机构职能的规定，正是这些法规维持了公平竞争的环境，造就了香港的繁荣。 香港的授权立法在1843年就开始了，到今天制定了大量地方法规和条例，它们构成了香港法律的主体。以邻为师，这意味着在特区授权立法方面，可以取法香港。我大胆断言，中国经济特区在未来能不能成为世界级经济特区，还需要看这方面有无进展。 经济特区的五个取向：第一，经济特区要继续进行改革试验；第二，按照“境内关外”要求进行规范运作；第三，把实施国家战略性的贸易政策和产业政策作为特区重要的功能定位之一； 第四，把特区作为国家进行区域性联盟的战略基地；第五，创建世界级经济特区，向国际化升级。 ▲冯苏宝：我国的经济特区无论从哪个角度看都是一种宝贵资源。 冯苏宝：今后，特区肯定不能像过去那样靠营造“租税天堂”去吸引国际上的资金、技术、人才和管理经验，而是应该有着更高的战略要求，需要进行新的功能定位。 |