实现“居者有其屋”，必须首先在法律上确认城市居民为生存享有对土地的住宅用地权。

　　2005年7月10日，全国人大常委会公布《物权法(草案)》(下称《草案》)，向社会广泛征求意见。对于这次公布的《草案》，北京市京哲律师事务所的房地产资深律师林才红感到非常失望——翻遍《草案》五编二十章二百六十八条，却未发现城市居民个人对土地的丝毫权利。

高额的土地使用费，使大多数城市居民不堪其负

　　林才红近年来一直致力于研究如何治理房价高涨。熟知房地产操作各个“流程”的他直言不讳地说：“现在政府实施‘招、拍、挂’，确实有利于提高土地资源的使用效率，但同时也大大增加了土地使用的成本。房价攀高，与土地使用成本增高不无关系。”在林才红看来，法律应该赋予城市居民对土地享有一种权利，这种权利类似于农民的宅基地使用权，其使用价格是非常低廉的。确认这种权利的目的，是为了保障城市居民个人的基本生存用房。

　　其实，林才红在这里所说的，就是当前已经被人关注但未引起社会重视的一个严肃而重大的问题：土地的全民所有如何化约成城市居民对土地的具体权利？“居者有其屋”如何得以实现？也许，对这个问题的回答，足以解决目前房地产市场存在的“房地产开发越来越多，住房却越来越紧张”的悖论。

　　被土地权利“遗忘”的居民

　　在这次《草案》审议中，全国人大常委会法工委副主任王胜明就《草案》汇报时明确提出“物权法是确认财产、利用财产和保护财产的基本法”。作为物权法首当其冲的功能或意义就是要圈定有形财产(动产和不动产)的范围，凡在此范围内的，即为公民和法人的合法财产，不在其中者，则不属于公民和法人的合法财产。

　　“很遗憾，在土地使用方面，《草案》只规定了三种权利，这三种权利都与城市居民不沾边。其中的土地承包经营权和宅基地使用权是专属于农民的权利，而建设用地使用权，也主要是开发商的权利。”7月10日晚，在北京的一间茶馆里，林才红来回翻着手里的一份《草案》对记者说。在随后的交谈中，林才红向记者表达了自己的一个困惑：既然农村村民可以对土地拥有宅基地使用权，那么城市居民为何不能拥有同样的宅基地使用权呢？两者不都是为了满足基本的生存需求嘛？！

　　说到居民的宅基地使用权，林才红的眼睛闪烁着亮光。他说，如果法律确认了居民的宅基地使用权，那么现在的房地产开发就会沿两条线走，一条是以满足生存需要为目的而建造居民的生活用房，另一条是以满足商业利润为目的而建造的商业用房。在前一条线上，由于宅基地使用权的价格低廉，房价自然不高，更多的居民可以买得起房子，实现“居者有其屋”，而且目前备受争论的“于凌罡合作建房”问题也不再成其为问题了；在后一条线上，因为市场的逐利原则和供求关系最终会促使房地产交易价格正常化，政府因此可以省去加息、开征新税种等宏观调控的诸多苦恼。“在法律承认居民享有宅基地使用权情况下的房屋开发，与现在政府提供经济适用房、廉租房完全不同，前者属于居民的权利，后者只是一种社会保障”，林才红反复强调。

　　“这次《草案》就城市土地的建设使用只确认了一种物权——建设用地使用权，这种权利实际上就是目前的国有土地使用权，其与农民个人的宅基地使用权完全不同。”中国社科院法学所物权法专家陈华彬研究员向记者介绍说，目前调整土地使用关系的法律主要就是《土地管理法》和《城市房地产管理法》。从这两部法律的现行规定看，在农村，一户村民可以拥有一处宅基地建房，由户主提出申请，经乡(镇)政府审核，由县级政府批准；但在城市，则只能由房地产开发企业或建设单位从事房地产建设，这就是说，能够取得建设用地使用权的主体只限于这两类，居民个人是无法取得这一权利的。

　　“居者有其屋”有权利依据

　　北京大学中国经济研究中心的汪丁丁教授在《财产与自由》一书的序言中说，财产所有权首先意味着我们每个人的、非我莫属的“家”，其次，由财产所有权保护着的“家”成为我们每个人逃避大规模分工因可能的权力垄断所导致的对个人自由的威胁的最后堡垒。因为我们有各自的“家”，所以才显出“人”的尊严。毫无疑问，如果连栖息之地都没有了，个人还谈何尊严与自由？

　　确实，在“国家尊重和保障人权”已被写入《宪法》的今天，“居者有其屋”，不再只是一种美好的愿望，而应是个人的一项法律权利，国家的一项人权义务和责任。

　　我国参加的联合国《经济、社会与文化权利公约》明确规定，“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相对的生活水准，包括足够的食物、衣著和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”显然，国际社会为公民的基本住房保障设置了一条国际法上的底线。

　　“既然《宪法》规定城市市区的土地属于全民所有，那么作为全民一分子的每个人都应该拥有一块属于自己的、安身立命的土地，他占有、使用这块土地是不需要支付费用的。如果在这块土地上盖住房，他除了支付材料费、人工费和必要的税费以外，还必须为这块土地支付费用，那就证明这块土地并不属于他。”中国社科院政治学所刘山鹰博士在本网撰文分析说，在土地全民所有的体制下，向购买基本住房的居民收取土地出让金是不合理的。这无异于说，一个人若使用他本来拥有所有权的物品(土地)，却必须向第三人支付转让费——这根本违反了物权法的基本原理。当前，正是高额的土地出让金，让许多人望房兴叹。

　　其实，我国的一些法律法规在保障“居者有其屋”方面也作了一些铺垫性规定，只是没有将其提升到作为居民权利的高度而被重视。如《城市房地产管理法》第四条规定，国家根据社会、经济发展水平，扶持发展居民住宅，逐步改善居民的居住条件。如果再结合该法关于国家可以在法律规定的范围内无偿划拨国有土地使用权的规定，实现“居者有其屋”并无法律上的困难。此外，《城镇住宅合作社管理暂行办法》就城镇中低收入居民的合作建房事宜作出了规定，而《经济适用住房管理办法》和《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》也为低收入家庭获得住房提供了保障性规定。不过，所有的这些规定，都是作为国家或政府对低收入家庭的“恩赐”而被规定的。

　　“政府之手”要保护居民生存利益

　　今年上半年，建设部在分析“当前中国房地产市场形势与未来的走向”时指出，“房价涨幅为2000年以来最高，商品房和商品住宅平均销售价格涨幅突破两位数，2004年分别上涨14.4%和15.2%，今年一季度比去年同期又分别上涨12.5%和13.5%。”伴着房价过快增长与市场需求偏大，境外游资与国内民间资本，如“温州炒房团”、“山西炒房团”等，纷纷涌入房地产交易市场，加之近年来城市盲目大拆大建，房价因此一路飙升。一场关于我国房地产是否存在“泡沫”的争论与强烈的社会不满也因此而发。

　　尽管早在2004年开始，国家就开始了对房价飙升的调控，并在2005年明显加快了这一调控的步伐，采取了“提高住房贷款利率与个人住房贷款最低首付款、加大土地供应调控力度、改善住房供应结构、开征房地产营业税、加强经济适用房与廉租房建设”等诸多严厉措施，但从目前实施的效果看，房价过高的问题仍然没有得到有效解决。

　　对此，中国人民大学法学院经济法教授史际春认为，在房价高涨、影响社会稳定的情况下，政府之手必须出击，但出击的对象不是房地产交易，因为市场交易完全是按照供需关系进行的，只要存在需求，就会有交易，即使政府强行干预，效果也不会好。在他看来，政府之手最好是放在房地产开发上，从土地供应方面进行调控。一方面是要加大住宅用地供应量，另一方面是要严格区分“为满足基本生存需求的购房”与“为满足其他需求的购房”，并在土地出让金、税收待遇上要加大对“为满足基本生存需求的购房”的支持力度，而不能像现在这样，在购房调控政策上不加区别地搞“一刀切”。

　　居民住宅用地可以成为一种物权

　　物权法定是物权法的一个基本原则，其大意是指，物权的种类和权利内容必须由法律明确规定，而不能由当事人私下约定。因为物权具有对抗权利人之外的其他一切人的效力，故为保障权利人利益，这种权利只能由法律事先作出明确规定。按照刘山鹰博士的观点，在城市土地的全民所有制下，每个人都应该拥有一块用于安身立命的土地，那么，这种诉求能否成为物权法上的一种物权呢？

　　“让居民对城市的土地享有一种类似于农民宅基地使用权的住宅用地权，在物权法理论上并无任何障碍，《草案》中没有设计这一权利，可能跟立法者的疏忽有关。”陈华彬研究员很爽快地回答了记者的前述提问，并就此引证了国外的相关立法例。他说，国外很重视居民的住房保障，虽然不是通过《物权法》而是通过特别立法，如《住宅所有权法》等来保障居民的住房权利的，但都明确区分了“生存型”土地使用与“营利型”土地使用，对于前者，实施无偿划拨，对于后者，则是有偿拍卖。就我国而言，城市的居民虽然不能对土地享有所有权，但在满足其基本住房需求的范围内，完全可以像农民那样无偿或低价对土地享有使用权。

　　在清华大学法学院民法研究中心主任崔建远教授看来，城市居民的宅基地使用权其实早已有之。“就我国目前的现实来说，并非只有在集体所有的土地上才存在居民的宅基地使用权，在许多城市，甚至包括北京、上海这样的大城市也仍然有许多居民在居住着祖传的房屋，对于该房屋占用范围内的国有土地，他们所享有的显然是宅基地使用权。”实际情况也确实如此，目前在我国任何一个城市的拆迁中，同样建筑的房屋往往因所处地段的不同而给予不同的补偿。这种补偿上的差别，其实就是对居民宅基地使用权的不同补偿。

　　刘山鹰博士进一步认为，政府不能向满足公民基本住房要求的房屋收取土地出让金，这不是政府对公民的恩赐，而是公民作为土地的所有权人本来就拥有的权利。

　　法规链接

　　《中华人民共和国物权法》(草案)

　　第一百四十条建设用地使用权人依法享有对国家所有的土地占有、使用和收益的权利，有权自主利用该土地建造并经营建筑物、构筑物及其附属设施。

　　第一百四十二条设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。

　　商业用地应当采取拍卖、招标的方式出让。

　　严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。

　　第一百五十八条宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利，有权自主利用该土地建造住房及其附属设施。

　　第一百六十四条宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对没有宅基地的农户，应当重新分配宅基地。